Глава 1 Общая характеристика федерализма как формы государственного устройства Российской Федерации
1.1 Историческое развитие государственного устройства Российской Федерации
Вопросы государственного устройства современной России являются краеугольным камнем в юридической науке и изучаются различными ее дисциплинами. Проблемы, возникающие в аспекте сохранения российской государственности, как показывает отечественный и зарубежный исторический опыт, несут в себе скрытую угрозу существованию государства и служат причиной возникновения вооруженных конфликтов и гражданских войн. Сегодня Россия переживает сложный этап реформирования всех сфер общественной жизни, и в этих условиях важно сохранить единство общества и государства, выработать эффективный механизм противодействия различным проявлениям сепаратизма как залог поступательного развития страны.
Конституция РФ 1993 года закрепила федеративное государственно-территориальное устройство как принцип конституционного строя Российской Федерации (ст. 1, ст. 5).
В отличие от ряда прочих принципов конституционного строя, указанная конституционная формулировка закрепила действительность, отражающую накопленный Россией опыт федеративного строительства.
Сегодня существует большое количество дискуссионных вопросов, касающихся как непосредственно конституционной модели российского федерализма в целом, так и отдельных аспектов ее формирования.
Важное значение для понимания и оценки процессов федерализации государственно-правовых отношений, происходящих в современной России, имеет осмысление истории их становления и развития.
Несмотря на доминирующий в науке подход, что развитие федеративных отношений в России и их история начинается с начала ХХ столетия, а сам федерализм возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, представляется, что основные исторические предпосылки федерализации государственно -правовых отношений все-таки следует искать в более ранней истории, и сложились они задолго до советского этапа истории нашего государства. Более того, полагаем, что в отсутствие соответствующего исторического опыта политико-правовой институционализации отношений между «территориями» в составе России на различных этапах ее исторического развития, на который повлияли географический, национальный, религиозный и прочие факторы, предопределенность федерализма с приходом большевиков выглядит совсем не столь очевидной. Таким образом, основная содержательная мысль настоящей работы заключается в том, что федерализм в России - это особенная национальная исторически сложившаяся традиция децентрализованного государственного и общественного устройства, элементы которой обнаруживают себя в ранние периоды истории нашего государства .
Безусловно, длительный период своей истории Россия развивалась как централизованное государство и до 1918 года формально федеративным государством не являлась, хотя элементы децентрализации и тяготение к федерализму наблюдались на всем историческом пути. В частности, Ю.В. Ким указывает, что «начиная с эпохи древнерусского государства, элементы
федеративных взаимосвязей в политико-территориальной организации обнаруживаются на всем протяжении отечественной государственной истории» . И. А. Ильин также отмечает, что возможность установить федеративные отношения была дана русскому народу еще «в киевский период, до татарского нашествия». Затем в Суздальско-московский период, под татарским игом, в эпоху Смуты и в 1917 году, в период «февральской революции». Но «все попытки покончить с унитаризмом и перейти к устройству федеративного типа заканчивались удельщиной и хаосом» .
Довольно часто в развитии государственно-правовых явлений выделяют три периода: дореволюционный, советский и современный. Такая периодизация вполне уместна и для развития исследуемых нами отношений. Таким образом, за основу возьмем положение о том, что федеративные отношения в России в своем развитии прошли три условных периода: дореволюционный, советский и современный. Каждый из них характеризуется своими особенностями и может быть детализирован отдельными содержательными этапами. Выделение соответствующих этапов не носит абсолютного характера и продиктовано попыткой подчеркнуть особенности исторической обусловленности отечественной национальной исторической традиции децентрализованного государственного управления.
I. Дореволюционный период
Дореволюционный период включает в себя несколько этапов. Начальный этап - этап племенных союзов. Зарождение федеративных отношений относится к XI-IХ вв. и связывается с появлением института княжеской власти. В целях успешного противостояния натиску кочевников с юга и норманнов с севера племена восточных славян образовывали союзы, которые впоследствии по мере разложения родоплеменных отношений трансформировались в княжества. В 862 году князь Олег, захватив город Киев, объединил два огромнейших политических центра древних славян - Новгородский и Киевский. К объединенному Новгород-Киевскому княжеству он присоединил (отдельные добровольно вошли в состав) другие княжества. В итоге образовалось государство (Киевская Русь), которое в этническом отношении было неоднородным: в него входили славянские народы и племена, а также соседние балтийские и финские племена. Таким образом, Киевская Русь возникла как объединение (своеобразная квазифедерация) племен .
Второй этап - этап конфедеративного союза княжеств (Х-Х11 вв.). Основанием процесса федерализации в древнем государстве было то обстоятельство, что наравне с традициями и обычаями на Руси широко использовался договор как источник права догосударственного общества. Значимым событием становления российской государственности стало подписание в 1097 году в г. Любече договора между князьями, утвердившего единство Руси. Был образован новый союзный институт - княжеские съезды, на которых принимались решения по разрешению конфликтов между княжествами, вопросы совместной обороны. Таким образом, княжеская власть в Древнерусском государстве основывалась на договоре, что роднит ее с современными федеративными государствами.
Удельные князья обладали фактически всей полнотой власти и практически не зависели от великого киевского стола. В науке отмечается, что этот период верховного руководства великого князя древнерусскими удельными княжествами можно назвать как основанного на конфедеративных началах, а само Древнерусское государство -как «союз суверенных княжеств с общим органом власти - княжескими съездами» .
Учитывая закономерности развития конфедеративных отношений, исторически Киевская Русь могла пойти двумя путями: либо трансформироваться в федерацию (для этого требовались либо хорошие экономические предпосылки, либо серьезная угроза существованию государственности в виде внешнего врага), либо распасться. Так, Л.Ф. Болтенкова отмечает: «Для того времени это было могущественное образование, и просуществовало оно довольно долго, но, как и всякая переходная форма, способная видоизмениться в ту или иную сторону, древнерусская конфедерация перестала существовать не потому, что превратилась в федерацию, а потому, что распалась» [6]. Междоусобица привела к 300-летнему периоду феодальной раздробленности, распаду государства на отдельные удельные княжения.
Третий этап - этап союза феодальных государственных образований (Х1У-ХУ вв.). В XIV веке была предпринята вторая попытка объединить народы и племена в рамках общерусского государства. Центром объединения на этот раз становится Москва. Правовой базой обновленного союза стали духовные грамоты Великих князей Московских, а также их договорные грамоты со своими братьями - удельными князьями, возглавившими феодальные государственные образования. Со временем характер взаимоотношений между московским и удельными князьями менялся: по мере укрепления московской власти на смену договорам пришли правовые положения, согласно которым удельные князья должны были служить великому князю в силу своего подчиненного положения. К примеру, это было закреплено в Судебнике 1497 года.
В годы правления Ивана III (1462-I505 гг.) суверенитет удельных княжеств был не сильно ограничен. Великий князь Московский обладал исключительным правом назначения на высшие государственные должности, возглавлял вооруженные силы, от его имени издавались общегосударственные нормативные акты, великокняжеский суд был высшей судебной инстанцией государства (совместные дела людей удельного князя и великокняжеских разрешали судьи с обеих сторон). Важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Великий князь решал с удельными князьями. Последние на своей территории имели право чеканить собственную монету (до 1505 года), собирать налоги и таможенные пошлины, вершить суд, формировать боярскую думу, назначать для управления на местах наместников и волостелей, являясь главой местного войска они были обязаны участвовать в походах армии Великого князя. Границы владений удельных князей Великий князь Московский мог изменять только с их согласия. Соответствующие положения вполне можно соотнести с признаками и принципами федеративного устройства современных государств.
При Великом князе Василии III (1505-1533 гг. правления) происходит резкое ограничение компетенции удельных князей и концентрация объёма государственной власти у Великого князя. Этот период завершился при Иване IV Грозном (1576-1584 гг. правления) ликвидацией удельных княжеств и формированием унитарного Русского государства .
Разнохарактерность славянских племен и масштабность территории создавали довольно много трудностей для того, чтобы объединить их в единое общерусское государство. Слабость союза древнерусских княжеств явилась причиной татаро-монгольской интервенции. Осознавая факт того, что только мощное единое государство может оказать сопротивление внешнему неприятелю, необходимость борьбы за освобождение от татаро-монгольского ига стала основной детерминантой исторического пути России как централизованного унитарного государства. Собственно говоря, период централизованного унитарного государственного правления продлился с XVI века вплоть до советского периода нашей истории, но не без нюансов.
После освобождения от татаро-монгольского гнета образование Московской Руси и собирание русских земель происходило разными способами: от предложений другим княжествам о добровольном вхождении (т.е. методами, которые в какой-то степени присущи федерализму -договоры, компромиссы, добровольность) до захвата территорий. Характерной особенностью расширения территории Российского государства в ХVI-ХVIIIвв. было обращение многих народов Поволжья, Урала, Сибири, Кавказа с просьбами о вхождении в состав России. К Российскому государству были присоединены Астраханское и Сибирское ханства, а также Казанское государство. В Россию, по договорам, вошли земли башкир и других народов, но, вместе с тем, в ее составе имелись и автономные части, например Касимовское ханство. После принятия этих народов в российское подданство у них были сохранены традиционные институты местного управления.
В итоге к XVIII веку основной проблемой государственного правления становится вопрос администрирования увеличившейся территории государства, ее финансирование и содержание чиновников на местах. Разрешить данную проблему должна была губернская система административно-территориального управления, инициированная Петром I в 1708 году. В результате губернской реформы была создана многоуровневая система управления территориями, подразумевавшая под собой деление губерний на провинции, провинции - на уезды (возглавлялись капитанами-исправниками), уезды - на волости (управлялись земскими начальниками). В конце 30-х гг. XVIII века в Российской империи было уже 14 губерний, 47 провинций и свыше 250 уездов . В 1775 году Екатерина II (1762-1796 гг. правления) реанимировала губернскую реформу. Вместо административного деления - губерния, провинция, уезд - стало действовать деление - губерния, уезд (количество губерний в итоге было доведено до 50). Главной фигурой местной администрации стал губернатор или наместник, который напрямую подчинялся императрице. При этом они действовали совершенно самостоятельно и рассматривались как доверенные лица монарха, поэтому и ставили на эти должности ближайших сподвижников, т.е. людей проверенных.
Безусловно, губернская реформа преследовала вполне прагматичные задачи, в частности перераспределение военных расходов в государстве, формирование «вертикали» власти, упрощение администрирования. И, несмотря на то, что Российская империя оставалась унитарным и централизованным государством, далеко не все сосредоточивалось в центре. Многие вопросы, как сегодня принято говорить, социально-экономического блока оставались на местное усмотрение. Большую роль в этих процессах сыграла жалованная грамота городам 1775 года, которая вводила «вольности» для всех русских городов.
Вместе с этим следует также учесть тот факт, что отдельные части Российского государства пользовались широкими политическими правами и преимуществами. Так, в Закавказье и Прибалтике осуществлялось земское и сословное самоуправление: действовали комитеты, конвенты, городские магистры, ландтаги, приходские собрания. В составе России Великое княжество Финляндское (присоединенное к России в 1809 году в результате русско-шведской войны) обладало особым правовым статусом и пользовалось автономией. Финляндия имела собственную конституцию, свой законодательный орган и судебную систему. Особый правовой статус с широкой автономией, в частности, был и у губерний Царства Польского. Имевшаяся децентрализация отношений управления особенно ярко проявлялась по окраинам страны, на территориях «западного края».
Следовательно, четвертый этап можно определить как этап децентрализации унитарного правления (конец XVIII - нач. XIX в.). На данном этапе Российское государство начинает активно синтезировать опыт децентрализованного развития унитарного государства, учитывавшего территориальные, культурно-исторические, национальные, географические и социально-экономические особенности различных регионов.
Со времени правления Николая I (18251855 гг. правления) политика царской власти в сфере государственного устройства меняется. Связано это как с внешними (революции 18301848 гг. и ниспровержение королевских режимов), так и с внутренними факторами (восстание декабристов 1825 года и польское восстание 1830-1831 гг.). Начинают преобладать стремления к централизации власти, до минимума ограничивающие проявление национальных и местных особенностей. Практически перестали учитываться традиции народов, этнические, географические, бытовые особенности. Управление на местах строилось по принципу бюрократического централизма и в целом основывалось на абсолютной власти монарха. Исключения из этой системы в виде ограниченной автономии Финляндии и Польши объясняются только более поздним включением их в состав России, а также невозможностью устранения в них элементов государственности без угрозы для территориальной целостности империи.
Пятый этап - межреволюционная автономи-зация (1917 года). После февральской буржуазно-демократической революции 1917 года Временное правительство приняло ряд послаблений национальным окраинам России, например, в Казанской губернии было разрешено пользоваться национальным языком в торговых книгах, в частных учебных заведениях, а также делопроизводстве, а в отношении Польши рассматривался вопрос о независимом государстве, но при условии свободного военного союза с Российским государством. В порядке децентрализации управления была учреждена административная автономия, при которой местные национальные и политические группы могли сами определять методы и форму местной политики . Таким образом, в указанный период происходит очередной этап децентрализации, однако на этот раз появление административной автономии в чрезвычайно короткие сроки, с учетом возросших факторов национализма и сепаратизма, привело унитарное устройство России в сложное и противоречивое положение: государство еще не распалось, но ориентиры к этому наметились.
II. Советский период
Первоначально федерализм сторонниками коммунистических идей не признавался, так как считалось, что он не годится для одного единого государства и ослабляет необходимое единство экономических связей. Известно отрицательное отношение К. Маркса к федерации в Германии ввиду того, что это ослабляет и дробит единство рабочего класса, поэтому рабочие не только должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но и добиваться в этой республике самой решительной централизации силы в руках государственной власти . В 1903 году В. Ленин резко высказался в адрес армянских социал-демократов, которые отстаивали концепцию создания Российской федеративной республики. Однако в более позднее время он и большевики пересмотрели свое отношение к федерализму. Т. Коржихина объяснила причины такого выбора следующим: «1) лозунг «единой и неделимой России» был лозунгом противников большевиков, а в стремлении к федерализму они не могли обеспечить себе поддержку националистов; 2) федерация могла приостановить позиции распада и обеспечить государственное единение; 3) из-за неравномерности социально-экономического развития Российской империи предпочтительнее была децентрализованная система управления» .
Итак, после прихода к власти большевиков обстановка, создавшаяся на территории царской России, требовала решительных действий: от бывшей «единой и неделимой» России отсоединялись все новые регионы. Из ее состава окончательно вышли Финляндия и Польша, государственную самостоятельность приобретали Латвия, Литва и Эстония, реальной становилась возможность отделения Белоруссии, Украины, Азербайджана, Армении и Грузии. Идеи федерализма в этих условиях стали единственным выходом для сохранения крупного государства.
Советский период, как и дореволюционный, включает в себя несколько этапов. Первый этап этого периода можно назвать как союз автономных образований (1918-1936 гг.). Федеративный характер нового государства был закреплен в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, принятой III съездом Советов 3 (16) января 1918 года. В Декларации провозглашалось образование Российской Республики Советов, основанной на добровольном союзе свободных наций, как федерации советских национальных республик. Так, М.В. Гли-гич-Золотарева отмечает, что именно 1918 год следует считать началом «официальной» истории отечественного федерализма, «до которого страна наша имела о федерации весьма отдаленное представление, несмотря на давнее присутствие полицентрических начал в государственной структуре» . Заметим, что Декларация не рассматривала федерализм как принцип государственного устройства, который позволяет сохранить признаки государственности субъектов федерации с закреплением определенных полномочий, он являлся только способом разрешения национального вопроса.
Первая советская Конституция РСФСР 1918 года, кроме общего федеративного замысла Декларации, которая вошла в ее текст, в п. 11 закрепила, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы... Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
В течение 1920-1922 гг. были образованы Татарская, Башкирская и Бурят-Монгольская автономные республики, Горская АССР, Дагестанская АССР, Карельская АССР, Киргизская АССР, Крымская АССР, Якутская АССР [12]. В то же время на территории РСФСР появились новые формы автономий - автономии национальных меньшинств - трудовые коммуны и автономные области. В 1920 году образованы Марийская, Вотякская, Калмыцкая, Чувашская автономные области, а в 1922 году образовался еще ряд автономных областей: Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Ойротская, Монголо-Бурятская, Чеченская и Черкесско-Адыгейская. 8 июня 1920 года Декрет ВЦИК провозгласил Карелию трудовой коммуной.
Наиболее существенными факторами при формировании автономных образований разных уровней являлись: размеры территории, численность нации, политический, экономический и культурный уровень ее развития, что и стало основанием для самоопределения того или иного народа в форме автономной республики или автономной области (трудовой коммуны) . Правовое положение автономных образований определялось постепенно по мере их становления и развития. Так, Конституция РСФСР 1925 года уже содержала специальную главу «Об автономных советских социалистических республиках и автономных областях» и достаточно подробно регламентировала различия в правовом положении автономных образований всех уровней.
На территории РСФСР кроме автономных образований имелись и другие территориальные единицы, население которых в основном составляли русские. Однако в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 года такие образования не входили в число субъектов федерации, а были представлены в государстве только своими местными органами государственной исполнительной власти, подчинявшимися центральным органам РСФСР. В научной литературе того времени отмечалось, что автономные республики имели больше самостоятельности, чем автономная область и трудовая коммуна, и являлись поэтому типичными автономными единицами; в частности, только автономные республики имели право на самостоятельное законотворчество . Как отмечал В.Н. Дурденевский, автономные республики «представляют уже не провинции, а государственные образования. Конечно, они не могут претендовать на суверенность. Они не государство и не просто губерния - это промежуточное явление» .
Таким образом, характерной особенностью российского федерализма в первые годы советской власти стала неоднородность федерации и, как следствие, неравноправие отдельных территориальных единиц государства. Эта особенность определила специфику развития федеративных отношений на всем последующем историческом процессе. РСФСР не являлась федерацией в современном смысле этого слова, она не была результатом какого-либо объединения ранее независимых государственных автономий или образований. РСФСР была республикой, внутри которой, вместе с территориальными образованиями, формировались другие авто-
номные образования, населенные в основном той нацией, которая давала имя конкретному образованию.
В конце 20-х годов XX века в процессе развития национального самоопределения в РСФСР для малочисленных народов Севера появился новый вид автономных образований -национальные округа. Коми-Пермяцкий национальный округ образовался 26 февраля 1925 года, Ненецкий - 15 июля 1925 года. 10 декабря 1930 года были образованы такие «национальные административные объединения», как: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Остякско-Вогульский, Эвенкийский национальные округа, в составе Уральской области - Ямальский (Ненецкий) национальный округ, в составе Восточно-Сибирского края - Витимо-Олекминский национальный округ, а также Чукотский, Охотский, Корякский национальные округа. 26 сентября 1937 года были образованы Бурятский, Агинский и Усть-Ордынский национальные округа. При этом формирование этих национальных автономий осуществлялось в порядке преобразования административно-территориального деления, а правовую природу автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии закрепила только лишь Конституция РСФСР 1978 года.
Войдя в состав СССР, Россия официально не изменила свое внутреннее государственное устройство, которое можно характеризовать как унитаризм, основанный на автономии отдельных национальных образований. Степень их автономизации была и остается достаточно дискуссионным вопросом. Так, например, С.Я. Ошеров относил национальные округа к обычным административно-территориальным образованиям, а автономные республики и автономные области - к числу форм национально-территориальной автономии . А.И. Лепеш-кин к числу государственно-политических образований относил только автономные республики, а автономные области и национальные округа считал формой административно-политической автономии .
Принятие Конституции РСФСР 1937 года стало важным этапом в государственном строительстве РСФСР. Конституция установила состав автономной части России: 16 автономных республик и 5 автономных областей, определила их правовой статус. Впервые, наряду с автономными образованиями, в составе РСФСР были перечислены края (6) и области (49). При этом края, области и национальные округа не обладали правовым статусом субъектов РСФСР, а относились к системе местных органов государственной власти (глава VIII). Отметим, что правовой статус автономной области определялся в самых общих чертах: названы органы власти и управления автономной области, которые также входили в систему местных органов государственной власти.
Второй этап - этап демократической централизации союза территориальных образований (1937-1984 гг.). С образованием СССР 30 декабря 1922 года развитие федеративных отношений в РСФСР было обусловлено развитием России в его составе. Первоначально СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере становления все больше должно было развиваться в направлении централизации.
