1. Основные направления проведения налоговых реформ в российской федерации
1.1. Этапы проведения налоговых реформ
Под налоговой реформой следует понимать происходящие изменения в налоговой системе страны с целью улучшения ее отдельных элементов. Но такое толкование вряд ли приемлемо. Фактически, изменение отдельных элементов характеризует, скорее, текущий и постоянно непрерывный процесс совершенствования налоговой системы. [1]
Процессы совершенствования и реформирования налоговой системы имеют характерные отличия.
Прежде всего, процесс усовершенствования является непрерывным: как долго существуют налоговые системы разных стран, насколько они улучшаются, в отличие от реформы, которая представляет собой дискретный процесс, который занимает определенный период времени.
Во-вторых, улучшение предполагает изменение отдельных элементов, а отличительной чертой реформы является осуществление фундаментальных реформ налоговой системы.
В-третьих, движущие силы перемен разные. Налоговая реформа проводится в ходе пересмотра социально-экономической политики государства и последующего радикального пересмотра концепции и стратегии налоговой политики, в то время как процесс совершенствования налоговой системы осуществляется в контексте изменения тактики налоговой политики. В этом смысле следующее определение кажется более подходящим.
Налоговая реформа представляет собой комплексный, ограниченный во времени процесс кардинальных изменений в налоговой системе (налоговые отношения), основанный на масштабной реструктуризации существующей налоговой системы и изменениях в ее механизме управления, чтобы привести ее в соответствие с новым содержанием государственной налоговой политики.
Мало изученной областью является частота налоговых реформ. С какими изменениями в социально-экономической политике фискальная трансформация становится неизбежной? На самом деле любая трансформация - это болезненный процесс для всех субъектов, результат которого невозможно полностью предвидеть. Ответ здесь можно дать только качественный, а не количественный.[3]
С незначительными изменениями в социально-экономической политике можно обойтись без существующего усовершенствования налоговой системы, в то время как при существенном (фундаментальном) изменении ее содержания радикальные налоговые преобразования неизбежны. Новая социально-экономическая политика неизбежно вызовет новую налоговую политику и, следовательно, новую налогвоую реформу. В результате осуществления реформ обеспечивается эволюционное развитие налоговой системы и достигается ее временное выполнение в современной социально-экономической ситуации. Следовательно, налоговая реформа не может опережать социально-экономические реформы следовать своему пути.[4]
Следует отметить, что реформа всегда должна быть эволюционной. Революционные преобразования характеризуются разрушением старого и построением принципиально новой налоговой системы. Налоговую реформу сложно отнести к таким преобразованиям. В частности, большинство стран бывшего социалистического сообщества, перейдя к рыночным отношениям (включая Россию в 1991 году), изначально не реформировались, а сформировали принципиально новые налоговые системы и стали реформировать их позже.
Следовательно, основными признаками налоговой реформы в рыночной экономике являются эволюционизм, последовательность и периодичность. И основной целью налоговых реформ должно стать приведение налоговой системы в соответствие с новыми потребностями социально-экономического развития страны и новой налоговой политикой. Следовательно, налоговые реформы являются неотъемлемым атрибутом меняющегося налогоплательщика.
Г. Пансков предложил классификацию по основным признакам: по содержанию, целям проведения и продолжительности.
1. Классификация налоговых реформ по содержанию. На этом основании реформы делятся на системные и структурные.
В рамках системной налоговой реформы происходит масштабная трансформация концептуальных и методологических положений всей налоговой системы. В результате, как правило, они принципиально меняются: перечень налогов, налоговая нагрузка, соотношение прямых и косвенных налогов, принципы построения налоговой системы и т. Д.
Структурная налоговая реформа в ее наиболее общем виде представляет собой изменение налогообложения, в основном связанное со структурой налогов и организацией налогового администрирования. Эти налоговые преобразования в основном призваны гарантировать фундаментальные изменения в определении налоговой базы, установлении налоговых ставок, радикальной реструктуризации механизма предоставления налоговых льгот и т.д.[18]
2. Классификация налоговых реформ для целей реализации. В зависимости от объема поставленных задач налоговые реформы делятся на многоцелевые и ограниченные.
При проведении ограниченной конкретной реформы гарантируется установление более актуальных целей по изменению отдельных параметров налоговой системы. Результатом этой реформы является изменение характера проявления основных функций налогов, как правило, стимулирующего характера по отношению к отдельным секторам экономики, территориям, формам собственности, формам предпринимательства, производству продукции. определенные виды продукции и т. д.
Реализация многоцелевой налоговой реформы призвана гарантировать достижение определенного набора взаимосвязанных целей по изменению основных параметров налоговой системы. Результатом этой реформы является изменение характера проявления основных функций налогов в народнохозяйственном комплексе страны в соответствии с целями фискальной политики, а также с выбранными приоритетами.
3. Классификация налоговых реформ по продолжительности. Исходя из этого, реформы делятся на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.
Краткосрочная налоговая реформа характеризуется коротким периодом реализации, обычно около трех лет. За такой короткий промежуток времени невозможно провести масштабные преобразования, но реализация ограниченных конкретных реформ вполне адекватна. Например, вы можете снизить налоговые ставки и достичь цели снижения налоговой нагрузки.[14]
Среднесрочная реформа, которая имеет более длительный период, обычно до восьми лет, позволяет проводить более существенные структурные преобразования. В то же время существующая система фискальных отношений не требует значительных преобразований и, как следствие, долгосрочной адаптации.
Долгосрочная реформа, характеризующаяся значительным периодом реализации, обычно более восьми лет, позволяет проводить системные преобразования.[18]
Такое значительное продление времени налоговых реформ обусловлено: во-первых, крайне осторожным реформистским подходом большинства правительств к такой болезненной для всех теме, как налоги; во-вторых, внутренние реформы в процессе, проходящем через несколько этапов. На рис. 1 представлен условный алгоритм налоговой реформы.
Рисунок 1
Условный (алгоритм реализации налоговой реформы
Объективной предпосылкой налоговых реформ является существенное изменение социально-экономической политики государства, ведущее к пересмотру концепции и стратегии налоговой политики. Когда реализуется объективная потребность в реформе, происходит выбор целей, средств и методов фискальной трансформации. В зависимости от сложности и количества поставленных целей реформу можно планировать в один или несколько этапов с соответствующей разбивкой по целям, средствам и методам. Например, в Германии реформа проводилась в три этапа (1986, 1988, 1990), в США - в два этапа (1981, 1986), в России - в три этапа (1991, 1998, 2001).
Каждый этап состоит из трех основных периодов: подготовительного, непосредственного проведения и завершающего.
Подготовительный период - это планирование реформ, обоснование и подготовка общественного мнения. Это очень важно, хотя его роль часто недооценивают. Чтобы гарантировать успешное проведение реформы, необходимо тщательно спланировать и подтвердить ее, разработать новое законодательство и подготовить общественное мнение. Реформа должна быть объективно необходима и поддержана людьми, ее цели должны быть ясными.[2]
Период реализации - это прямая реализация налоговой реформы, когда вступает в силу новое налоговое законодательство, модифицируется налоговый механизм, проверяются инновации, достаточные во временном контексте для выявления законодательных недостатков и практических несоответствий в работе обновленного механизма.
Заключительный период - это анализ результатов реформы, оценка ее фискальной и социально-экономической значимости, разработка предложений по дальнейшему совершенствованию налогового законодательства, изложение заключения о степени достижения поставленных целей и подготовка обоснования для завершения или продолжения реформ.
При анализе любой реформы необходимо отличать поэтапное внедрение от форсированного внедрения. Принудительная ликвидация происходит, когда цели реформы не достигнуты, и необходимо скорректировать средства, методы, задачи, а иногда даже концепцию фискальной политики, которая уже находится в процессе реформы. Затем готовится следующий этап реформы. Если ожидаемый результат еще не достигнут, планируется третий этап.
Этапы реформы не всегда строго последовательны. Перекрытие: заключительный период период совпадает с подготовительным периодом следует, таким образом, иногда трудно отличить, иногда воспринимаются как непрерывный процесс трансформации.
1.2. Зарубежный опыт проведения налоговых реформ
Сложное состояние послевоенной экономики в середине 40-х годов в основных странах Западной Европы дало жизнь мимолетным, но достаточно эффективным денежным реформам, которые позволили им начать последовательную реформу своих налоговых систем. Через налоговую систему правительства этих государств начинают активно перераспределять национальный доход, финансируя приоритетные отрасли, поощряя иностранные инвестиции и экономическую активность.[5]
Основная цель экономической политики того периода - стимулирование частного предпринимательства в приоритетных областях производственной и научно-технической деятельности - была в основном решена с помощью фискальных механизмов. Стимулирование осуществлялось посредством налоговой поддержки инвестиций в высокотехнологичные и прогрессивные отрасли. Анализ налоговой политики западных стран в 50-х и 70-х годах позволяет выявить несколько универсальных налоговых рычагов, благодаря которым был достигнут беспрецедентный научно-технический прогресс практически во всех отраслях, а также рост и развитие. Прогрессивное развитие экономических систем по всем основным показателям:
а) введение механизма ускоренной амортизации, который не только обеспечил снижение налогооблагаемого дохода корпораций, но и высвободил их оборотный капитал для будущих инвестиций;
б) предоставить инвесторам налоговые льготы для реинвестирования прибыли;
в) предоставление налоговых льгот для горнодобывающих компаний;
г) предоставление отраслевых налоговых льгот (железнодорожное строительство, авиационное строительство и т. д.);
д) предоставление налоговых льгот для экспорта;
е) введение инвестиционного налогового кредита;
ж) предоставление налоговых льгот для исследований и разработок.
Начало 80-х годов ознаменовалось проведением масштабных налоговых реформ практически во всех основных индустриальных странах мира. Налоговые преобразования были вызваны усилением политики либерализации методов государственного регулирования экономики, а также попытками сократить дефицит бюджета, рост которого повсеместно принял угрожающие масштабы. Частные причины также оказали большое влияние на необходимость реформ, например, гармонизацию налоговых систем в странах Западной Европы, а также увеличение налоговой нагрузки в результате инфляции.
Так в США Несмотря на сохранение ставок подоходного налога, реальный уровень налогообложения семьи со средним доходом увеличился с 17% в 1965 году до 28% в 1980 году. Это было вызвано инфляционным ростом номинальные доходы налогоплательщиков и перевод их в категорию более высоких налогов. По некоторым данным, каждый процентный пункт инфляции сопровождался увеличением доходов от налога на прибыль на 1,6%. Бюджетные доходы от инфляции в Соединенных Штатах в 1980 году составили дополнительно 12 миллиардов долларов только подоходного налога.
