ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ И СУЩНОСТЬ ДЕЯ-ТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРОВ ВРЕМЕННОГО СОДЕРЖАНИЯ ДЛЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ ПРАВОНАРУШИТЕЛЕЙ
1.1. Историко-правовой аспект особенностей правового регулирования деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей
Первая мировая и гражданские войны, эпидемии, голод привели к возникновению массовой беспризорности детей. В этой связи требовалось изъятие данных несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этих целей в декабре 1919 года, в Петрограде Постановлением Совета Народных Комиссаров «О согласовании функций Народных Комиссариатов Просвещения и Здравоохранения в деле воспитания и охраны здоровья дефективных детей» создано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетним – Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую как доврачебную, так и социальную помощь нуждающимся детям.
Особенностью организации работы в ЦКРДП было распределение де-тей не по возрастным категориям, а по так называемым «семьям». Туда под-бирались от 20 до 25 детей, в возрасте 3-15 лет. С каждой группой проводили работу три педагога, психолог и две няни.
В течение месяца за каждым ребёнком, находившимся в ЦКРДП наблюдали, обращали внимание на отклонение от норм поведения, писали характеристики, которые впоследствии были направлены в детские дома. Помимо обычного распорядка в данных учреждениях, дети рисовали, зани-мались музыкой и театром. Каждая группа существовала месяц, а затем ребят распределяли по детским домам.
По примеру Петроградского ЦКРДП в стране в начале 20-х годов было организовано более двухсот подобных учреждений.
В периоды эпидемий, экономических и политических потрясений в стране самыми незащищенными оказываются дети, некоторые из них оказываются на улице и пополняют ряды беспризорных. В ходе массовых политических репрессий ряды беспризорных и правонарушителей пополнялись за счет детей раскулаченных, репрессированных и высланных из города. В архиве Центра временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей есть сведения о количестве детей, прошедших через ЦКРДП с 1920 по 1938 гг . (Приложение 1).
Следующим шагом развития ЦВСНП стало принятие Постановления Советом Народных Комиссаров СССР и Центральным Комитетом ВКП(б) от 31 мая 1935 года «О ликвидации детской безнадзорности и беспризорно-сти» . Согласно указанному документу, Главному управлению рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ) НКВД СССР были переданы обязанности по борьбе с детской преступностью, безнадзорностью и беспризорностью. В составе милиции впервые были выделены специализированные подразделения, предназначенные для работы с несовершеннолетними правонарушителями – детские приемники-распределители.
В тот период все детские приемники-распределители были оборудованы мастерскими. К примеру, в Рязанской области воспитанники указанных учреждений клеили конверты, в Тульской области – шили фартуки, в Краснодарском крае – скрепляли тетради, в Смоленской области – делали открытки . При этом все хозяйственные операции детских приемников-распределителей полностью освобождались от налога с оборота в соответствии с постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совет Народных Комиссаров Союза ССР № 2333 «О льготах по налогу с оборота для организаций, пользующихся неполноценной рабочей силой» .
Несколько позднее Приказом НКВД СССР от 7 июня 1935 г. № 071 была утверждена Инструкция № 115 «О порядке задержания и дальнейшего направления беспризорных и безнадзорных детей» , согласно которому, органам милиции поручалось организовать и обеспечить систематическое изъятие с улиц беспризорных, безнадзорных и заблудившихся детей и подростков. Приказом была объявлена борьба с нищенством, спекуляцией, приставанием к гражданам, хулиганскими проявлениями в общественных местах, а также привлечение к административной ответственности родителей и опекунов за оставление детей без присмотра. Задержанных и заблудившихся несовершеннолетних доставляли в комнаты привода для детей, а если не удавалось передать их родителям или опекунам – передавали их в детский приемник-распределитель.
Во время Великой Отечественной войны СНК СССР 15 июня 1943 г. издал Постановление «Об усилении борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» . С первого дня наступления фашистских захватчиков в приемники-распределители стали поступать дети, оставшиеся без родителей. Сотрудники приемника-распределителя, действовавшего на Ставрополье, с началом войны, чтобы не оставлять воспитанников на территории, отправляли и сопровождали их вглубь страны, искали родственников этих детей, передавали их в детские дома и приюты. Сотрудники преемника-распределителя в блокадном Ленинграде по своей инициативе ходили по квартирам, собирали голодных, изможденных детей, у многих из которых от голода умерли родители, и доставляли их в приемник-распределитель, старались их накормить, обогреть и поддержать. Многие из этих детей на всю жизнь сохранили в душе благодарность за свое спасение.
Создание приемников-распределителей позволило более дифференци-рованно организо¬вать содержание и воспитание разных категорий несовер-шенно¬летних правонарушителей, способствовало улучшению деятель¬ности трудовых колоний для несовершеннолетних, куда стали определять лишь несовершеннолетних, лишенных свободы по приговорам суда.
В 1956 году были разработаны и приняты новые положения о детских трудовых колониях и детских воспитательных колониях. Трудовые колонии являлись исправительно-трудовыми учрежде¬ниями для несовершеннолетних, осужденных к лишению свобо¬ды. В трудовые колонии со строгим режимом направлялись несо¬вершеннолетние, которые злостно нарушали режим или совершали преступления в местах лишения свободы.
Деятельность детских приемников-распределителей, детских воспита-тельных и трудовых колоний регламентировалась Поло¬жением о них, кото-рое утверждалось НКВД-МВД СССР. В 1968 году оно было впервые утверждено Указом Президиума Верхов¬ного Совета СССР и ему был придан законодательный характер .
Следующим нормативным правовым актом, регулирующим деятель-ность приемников-распределителей был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. № 5266 – IX «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» , являвшийся правовой основой деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних в течение двадцати двух лет. Вследствие этого, он во многом не отвечал требованиям международных стандартов и норм, не отражал современных экономических и социально-правовых реалий.
Приказом МВД СССР от 14 октября 1981 г. № 325 «О мерах по даль-нейшему совершенствованию работы приемников-распределителей для несовершеннолетних органов внутренних дел» детские приемники-распределители были переименованы в приемники-распределители для несовершеннолетних (ПРН) и подчинены Управлению уголовного розыска . В штаты учреждений были введены должности аттестованных сотрудников милиции. Сотрудники милиции стали выявлять причины и условия совершения правонарушений, доставлять несовершеннолетних к месту устройства.
В 1996 году приемник-распределитель для несовершеннолетних правонарушителей был переименован в центр временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей (далее – ЦВИНП), а в апреле 2004 года центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей были переименованы в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел.
Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г. № 232-ФЗ) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» установлены полномочия, обязанности и основные направления деятельности в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов внутренних дел; определены принципы производства по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; установлены гарантии соблюдения прав несовершеннолетних.
Стоит заметить, что в период разработки Федерального Закона № 120, проводилось немало встреч с экспертами из Совета Европы, так как на самом высоком уровне было принято решение о том, что этот закон должен быть в русле новых демократических тенденций, возникших в те годы в новой России. Во время этих дискуссий разработчики Закона сталкивались с острым неприятием европейскими коллегами того факта, что в ЦВИНП (которые они рассматривали как место принудительного лишения свободы) несовершеннолетние (в том числе безнадзорные, не совершившие никаких правонарушений) помещаются не по решению суда, а по постановлению КДН. В итоге, Федеральный Закон № 120 четко разделил функции между учреждениями органов внутренних дел и учреждениями органов соцзащиты – правонарушителей следует помещать в ЦВСНП, безнадзорных – в социальные приюты. Возникли проблемы, поскольку в системе МВД существовала и отлажено работала система ЦВСНП, а в структуре соцзащиты социальные приюты только начали открывать. Поэтому в первое время действия Федерального Закона № 120 центры были готовы принимать безнадзорных несовершеннолетних, но по закону не имели права этого делать. В то же время достаточного количества социальных приютов, которые должны были работать с такими детьми, еще не существовало.
19 марта в администрации Самары состоялось заседание городской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В нем приняли участие руководители департаментов мэрии, сотрудники районных администраций, полиции.
В 2019 году в Самаре особое внимание предполагается уделить профилактике правонарушений среди подростков.
На заседании городской комиссии по делам несовершеннолетних и за-щите их прав, 19 марта 2019 года, начальник отделения по делам несовер-шеннолетних Управления МВД России по Самаре Татьяна Бояркина озвучила статистические данные, которые позволяют говорить о том, что детская преступность в Самаре набирает обороты .
Так, по ее словам в 2009 году было зафиксировано 479 преступлений, совершенных лицами, не достигшими 18 лет. В 2017 году их было 270. Од-нако уже по итогам 2018 года рост составил более 6 процентов. Особенно тревожная ситуация в Промышленном, Ленинском, Железнодорожном и Советском районах. Основная причина роста — в многоэпизодности правонарушений. То есть увеличивается число «рекордсменов» — подростков, которые совершают большое количество преступлений. Названы и образовательные учреждения, где учатся такие дети. Например, учащийся вечерней школы №8 оказался причастен к пяти инцидентам, а ученик школы №153 — к трем.
Основные преступления, совершаемые несовершеннолетними - это кражи, грабежи и разбои. Количество преступлений из категории «тяжкие» и «особо тяжкие» по итогам 2018 года возросло на 25,5 процента,- отметила Т. Бояркина. Все больше становится преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств. Например, в Ленинском районе за год подростками было совершено всего девять преступлений, из них шесть — одним человеком.
По мнению правоохранителей, подростков привлекает быстрая нажива, которую они могут получить, торгуя зельем.
Каждое третье из прошлогодних преступлений совершенно в группе (рост 58%). Каждое четвертое — в группе со старшим лицом (рост 70%).
Специалисты отметили, что суд достаточно редко назначает реальные наказания малолетним преступникам. Часто они отделываются условным сроком или разбирательства вообще прекращают за примирением сторон. Это провоцирует рост повторной преступности: трудный ребенок думает, что и следующая «шалость» сойдет с рук. Правда, увеличение этого показателя наблюдается только в трех районах - Кировском, Советском и Железнодорожном.
Итак, становление и развитие ЦВСНП прошло достаточно длительный путь. Полагаем, что можно выделить следующие этапы становления ЦВСНП:
1) Декабрь, 1919 год - Центральный карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП).
2) 31 мая 1935 года - 22 июня 1941 года - введение специализирован-ных подразделений для работы с несовершеннолетними правонарушителями, детских приемников-распределителей, начало деятельности правоохранительных органов по ликвидации детской безнадзорности и беспризорности.
3) 22 июня 1941 года - 9 мая 1945 года - работа детских приемников-распределителей в период Великой Отечественной войны.
4) 9 мая 1945 года - 14 октября 1981 года - деятельность детских приемников-распределителей в послевоенные годы, устройство безнадзорных и беспризорных детей.
5) 14 октября 1981 года - 8 июля 1996 года - переименование приемников-распределителей в приемники-распределители для несовершеннолетних, подчинение их Управлению уголовного розыска. Становление приемников-распределителей для несовершеннолетних.
6) 8 июля 1996 года - 11 мая 2004 г. - переименование приемников-распределителей для несовершеннолетних в центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей, их развитие.
7) 11 мая 2004 г. № 486 - настоящее время - переименование центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, сокращение категорий несовершеннолетних, помещаемых в ЦВСНП.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что историю развития ЦВСНП следует представлять как генезис принципа индивидуального подхода к несовершеннолетним правонарушителям, возведенный в ранг государственной политики. В связи с вышесказанным, исследование отечественного опыта деятельности ЦВСНП, установление их места в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются насущной потребностью правоохранительной практики.
1.2. Место и роль центров временного содержания для несовер-шеннолетних правонарушителей в системе профилактики безнадзорности несовершеннолетних
Обращаясь к классификации субъектов профилактической деятельно-сти, подчеркнем, что признаки, лежащие в основе распределения субъектов профилактики по блокам, секторам, ядрам, различны. Так, Г.И. Забрянский распределил государственные и общественные организации, выполняющие профилактические функции, по четырем уровням-ступеням. В основу пред-ложенного им распределения положен принцип соотношения воспитательно-педагогических методов с «карательно-устрашающими». Он определяет систему профилактики как инфраструктуру и дает следующее разделение ее «ядра» .
1. Институты общего социального предупреждения (в настоящее время в Российской Федерации действуют отделы по делам семьи и детей, органы управления образованием, комитеты по делам молодежи, службы занятости населения, государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные учреждения, учреждения дополнительного образования, центры молодежного досуга, подростковые клубы, молодежные биржи труда, объединения родителей детей, обучающихся в одной школе, центры содействия освобожденным из воспитательных колоний и специальных воспитательных учреждений, центры обучающих технологий), деятельность которых направлена на обеспечение адекватной социализации основной массы несовершеннолетних, реализацию их прав и законных интересов.
2. Институты первичного специального предупреждения (в Российской Федерации образованы центры социальной помощи семье и детям, специальные (коррекционные) образовательные учреждения и классы, социально-реабилитационные центры, социальные приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, благотворительные организации, работающие с безнадзорными и беспризорными детьми, подростками, имеющими проблемы в связи с употреблением алкоголя и наркотиков, службы скорой психолого-педагогической помощи, объединения родителей микрорайонов для защиты детей по принципу «соседский контроль», центры обучающих технологий), оказывающие помощь социально дезадаптированным детям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Этот уровень системы профилактики работает с лицами, не достигшими восемнадцатилетия, с повышенным риском совершения административных и иных правонарушений.
3. Институты вторичного специального предупреждения (созданы специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, специальные воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения закрытого типа, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, приюты и пансионы, приюты-общины), которые должны осуществлять ресоциализацию несовершеннолетних правонарушителей и детей, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступления административной и уголовной ответственности.
4. Институты уголовно-правового и исполнительного предупреждения (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, воспитательные колонии, попечительские советы при воспитательных колониях, родительские комитеты при отрядах колоний, объединения родителей осужденных несовершеннолетних, общественные юридические консультации для осужденных; в стадии создания – арестные дома, в перспективе – суды по делам несовершеннолетних), главной задачей которых является предупреждение рецидивной преступности несовершеннолетних.
Предложенная система, по мнению Г.И. Забрянского, должна действовать на основе принципа, согласно которому каждая последующая группа институтов воздействует на подростка только если нет результатов воздей-ствия предыдущей. Здесь в каждую группу институтов инфраструктуры включены как государственные органы, так и общественные организации. Их взаимодействие – основа функционирования предлагаемой системы.
С позиции А.Красновского, функцию социальной и правовой защиты прав несовершеннолетних осуществляют многочисленные субъекты, статус которых разнообразен и отличается многими параметрами – по принадлеж-ности к ветвям государственной власти, по масштабу деятельности . Поэто-му для понимания особенностей статуса этих субъектов важна доктрина «специального правового статуса». Использование данной доктрины выявило, что для рассматриваемой системы функция защиты прав несовершеннолетних чаще является одной из задач соответствующего государственного органа, причем эта функция в статутных законах обозначается в общем виде, получая детальную регламентацию в специальных нормативных актах, регулирующих вопросы правовой защиты интересов несовершеннолетних. В системе субъектов защиты прав детей автор выделяет крупный блок государственных органов, осуществляющих эту функцию с использованием юридических средств (суды, органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы опеки и попечительства и др.).
