Глава I Общая характеристика «правового института» председателя суда
§ 1.1 Председательствование в судах России: исторический экскурс
Анализ правового статуса председателей судов в современной России будет полноценным, а поиск проблем правовой регламентации и путей ее совершенствования – эффективным, если мы обратимся к истории возникновения и развития явления председательствования.
В то же время область применения результатов исследования исторических процессов в данном случае ограничивается несколькими факторами. Первый фактор – изменение социально-политического устройства России на протяжении веков, роли, отводимой судам в отношениях власти и подчинения. Второй фактор – изменение судебной системы (к начальным периодам российской государственности термин «судебная система» неприменим). Третий фактор – неполнота доступной источниковой базы . Таким образом, параллели, проводимые в этой части работы, зачастую носят условный характер. Однако, как представляется, подобное исследование позволит определить общие тенденции в развитии «института» председательствования в российских судах, которые будут учтены при выработке рекомендаций по совершенствованию правового статуса председателя суда, сформировавшегося к настоящему времени.
В этой части работы, говоря о председателе суда, мы подразумеваем «судью, возглавляющего соответствующий судебный орган» . Такой термин юридической науки, как «статус», используется в наиболее широком смысле. Это дает возможность проецировать исторический опыт на современные правовые явления.
История суда в России насчитывает около одного тысячелетия. За этот период судебная власть претерпела изменения фундаментального порядка: с момента обращения славянских племен к варягам, дабы те «…владели ими и судили по правде» она эволюционировала в сложноструктурированную систему с исключительными функциями и компетенцией.
Первые упоминания о правосудии в России, как процедуре разрешения споров, возникавших между славянскими племенами на территории Восточной Европы, содержатся в «Повести временных лет» . Само же слово «суд» употреблено впервые в Уставе князя Владимира Святославовича (XI в.) .
Сохранившиеся источники права не содержат достаточных сведений о структуре и функциях отдельных судебных органов в Древней Руси (IX – первая половина XII вв.). Однако, как отмечает В.Н. Бабенко, они позволяют выделить следующие основные виды судебных учреждений: суд князя, суд веча, вотчинный суд и церковный суд .
Изначально княжеский суд функционировал только в крупных городах, но постепенно сфера юрисдикции князя распространилась и на другие населенные пункты. Правосудие осуществлялось князем самостоятельно либо по его поручению отдельными должностными лицами (в частности, посадниками – княжескими наместниками в землях Древнерусского государства в X–XI вв.). Подсудность княжеского суда ограничивалась прежде всего спорами между свободными людьми. Тем не менее, по замечанию Н.Хлебникова, «…и рабы подлежали суду князя, если совершили уголовное преступление» .
О суде веча сведений практически не сохранилось. Очевидна высокая административная и судебная роль веча на этапе существования племенных объединений, в связи с чем М.Ф. Владимирский-Буданов отмечает: «Вече такого же доисторического происхождения, как и княжеская власть и власть боярской думы» . Вече рассматривало дела особой государственной важности (о нарушении прав отдельных территорий, о преступлениях против государства и др.), а также дела чрезвычайного порядка, связанные в первую очередь с преступлениями князей и посадников.
Вотчинный суд представлял собой суд землевладельцев-бояр, становящихся все более независимыми в отношениях с князем и присваивающих себе на этой основе функции управления и суда. «К личному иммунитету, то есть неподчинению суду местных княжеских агентов, затем присоединялось право суда и дани в отношении зависимого от вотчинника населения» , – пишет М.А. Чельцов-Бебутов. Сохранившиеся источники не позволяют с уверенностью говорить о структуре и организации вотчинного суда, однако можно предположить, что отправление правосудия боярами осуществлялось так же, как и в княжеском суде.
К компетенции церковного суда относилось рассмотрение не только преступлений против церковных или нравственных норм. Церкви также были подсудны дела, вытекающие из нарушений норм семейного права, утверждения духовных завещаний и раздела наследуемого имущества . При епископах учреждались особые суды, в состав которых входили как лица духовного сана, так и светские судьи (к примеру, наместник).
Важнейшим правовым памятником данного исторического периода, несомненно, является Русская Правда (Краткая и Пространная редакции), в которой был систематизирован существовавший к началу XI в. законодательный материал. По этой причине считаем необходимым обратиться к тексту этого документа (который, к слову, дошел до нас только в виде копий – списков (более 110 экземпляров )). Немалое внимание уделяется в Русской Правде штату судебных работников – мечников, вирников, доводчиков; также упоминается емец (тот, «…хто изымал», т.е. ловил воров), помощник (метельник) . В то же время Русская Правда не содержит норм, регламентирующих правовое положение лиц, ответственных за руководство судебными органами, о которых речь шла выше. Подобный пробел обусловлен, по нашему мнению, тем, что правосудие в данный исторический период является лишь продолжением административной политики органов управления, вследствие чего потребность в специальном нормативном регулировании отсутствовала.
Совмещение функций управления территориями и осуществления в ее границах правосудия было характерно и для периода феодальной раздробленности (вторая половина XII – XV вв.). По этой причине Псковская судная грамота – наиболее совершенный с точки зрения юридической техники памятник того времени – наделяла судебными полномочиями всех лиц администрации Псковской республики: посадник, княжеские наместники, сотские городские и пригородские . Псковская судная грамота также подробно регламентировала состав и юрисдикцию церковного суда. Верховным судьей (как и в Новгородской республике) являлся князь. Вышеуказанный документ подробно регламентирует статус сотрудников аппарата суда, однако положение главы судебного органа в нем не освещается.
Процесс объединения русских земель под руководство Москвы в XIV – XV вв., обретение государственного суверенитета в результате победы над монголо-татарами (1480 г.) обусловил необходимость создания единой административно-судебной системы. Таким образом, правительству Ивана III (1440 – 1505 гг.) предстояло решить две задачи, связанные с: (а) введением единой системы законодательства на всей территории Русского государства и (б) созданием судебной системы, способной реализовать этой законодательство посредством своей деятельности.
Решение первой из перечисленных задач сопряжено с формированием нового вида источников права – судебников, согласно которым суверенитет удельных князей был окончательно упразднен, а юрисдикция великого князя московского распространялось на всю территорию единого государства. В период правления Ивана III был издан Судебник 1497 г.
Судебник 1497 г. определил иерархию судебных органов, разделил их на центральные и местные. В первых статьях данного закона перечислены виды судов, установлена их компетенция и порядок судопроизводства. Согласно Судебнику, царь обладает высшей судебной властью. Следующую ступень занимает Боярская дума – суд первой инстанции по делам о преступлениях собственных членов и высоких чиновников, а также апелляционная инстанция по отношению к нижестоящим судам .
В организации центральных судов появляется новое звено – приказы, время возникновения которых определяется серединой XV в. Эти учреждения пришли на смену дворцово-вотчинной системе, неприспособленной для управления территориями растущего Московского государства. Приказы создавались на основе отдельных поручений великого князя какому-либо боярину. К выполнению княжеских заданий боярин привлекал вспомогательный штат слуг – дьяков и подъячих, что постепенно привело к формированию органов, ведавших определенной отраслью управления .
Как и прежде, на местах суд вершили наместники и волостели, находившиеся на иждивении населения. Все органы местного суда руководствовались в своей деятельности Судебником.
Отметим, что столь глубинные предобразования не привели к отделению судебных функций органов власти от административных. Поэтому нет оснований говорить о каком-либо прогрессе в области законодательного закрепления статуса должностных лиц судебной системы.
Конец XVI – начало XVII вв. (период расцвета приказного управления), когда некоторые приказы – Разбойный, Земский, Холопий, Челобитный и др. – выполняли преимущественно судебные функции, можно назвать временем зарождения централизованной системы судебных органов.
Во главе каждого приказа стоял судья (не в современном смысле слова), иногда глава приказа носил специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т. п.) . Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр окольничих, думных дворян, думных дьяков. Все дела выходили из приказов за подписью главы, прочие члены обозначались общим словом – «с товарищи». Они вносились подьячими в особые записные книги за подписью дьяка . Таким образом, приказы на тот момент представляли собой коллегиальный орган управления, наделенный судебными функциями. Исходя из изложенного, считаем уместным рассматривать руководителей таких органов как прообраз современных председателей судов.
Последующая трансформация судебной системы связана с реформами Петра I. Основанные на личных позициях и бесконтрольности должностных лиц, сложившиеся к концу XVII в. судебные порядки Русского государства уже не соответствовали задачам абсолютной монархии.
Высшей апелляционной и надзорной инстанцией в петровской судебной системе являлся Сенат, который также имел право рассмотрения наиболее важных государственных дел по первой инстанции. В подчинении Сената находилась Юстиц-коллегия.
Как и в других коллегиях, штат Юстиц-коллегии первоначально был невелик: в указе от 11 декабря 1717 г. он был установлен в количестве двадцати человек: президента, вице-президента, четырех асессоров и т.д. . Коллегия ведала местными судами и являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Петр I возлагал большие надежды на коллегии (в т.ч. Юстиц-колегию), как средство борьбы с произволом и коррумпированностью чиновников. По мнению Петра I, «…президенты или председатели [коллегий – авт.] не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить» .
Учрежденные в 1719 г. надворные и нижние суды подчинялись непосредственно Юстиц-коллегии. В состав надворных судов входили президент, вице-президент и несколько асессоров. Создаваемые в каждой губернии, эти суды рассматривали гражданские и уголовные дела. В девяти главных городах империи были сформированы коллегиальные нижние суды, состоявшие из председателя, обер-ландрихтера и асессоров. Единоличные нижние суды учреждались в остальных городах. Компетенция единоличных и коллегиальных нижних судов не отличалась; их ведению подлежали и гражданские, и уголовные дела .
С 1722 г. происходит свертывание сети судебных учреждений. Упраздняются нижние суды, функции которых переданы воеводам и комиссарам. Таким образом, происходит реформирование судебной системы в обратном направлении, в сторону сближения суда и администрации. Позднее, в 1727 г., упраздняются и надворные суды .
Отметим, что важнейшие источники судебного права того времени: Указ «Об отмене в судных делах очных ставок …» от 21 февраля 1697 г. , Указ «О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии …» от 2 марта 1711 г. , Краткое изображение процессов или судебных тяжб 1715 г., Указ «О форме суда» от 5 ноября 1723 г. – лишь указывают на существование руководителей судебных органов. Их статус не получил легального оформления.
Во второй половине XVIII в. отечественная судебная система претерпела значительные изменения в связи с изданием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г.
В основе данного документа лежала идея «разделения властей»: законодательной, исполнительной и судебной. Однако в «Учреждении…» 1775 г. декларировалось лишь отделение суда от администрации и полиции, в то время как влияние губернаторов, наместников и полицейских чинов оставалось высоким. А.С. Смыкалин указывает на причину такого расхождения должного и сущего: «…этот буржуазный принцип ["разделения властей" – авт.] предполагал наличие определенных демократических прав и свобод у населения. В условиях же полной крепостной зависимости крестьянства об этом говорить было невозможно» .
Система судов строилась следующим образом. В пределах губернии существовало три инстанции. Судами первой инстанции являлись: нижний земский суд (разбирал мелкие гражданские дела и уголовные дела по малозначительным преступлениям), уездный суд (рассматривал более сложные гражданские и уголовные дела), магистрат (учреждался в городах). Суды второй инстанции: верхний земский суд, верхний надворный суд, губернский магистрат. К судам третьей инстанции относились губернское правление и его палаты. Суды второй и третьей инстанции могли рассматривать апелляции. Четвертая (высшая) инстанция – Сенат.
Созданный в период правления Екатерины II корпус норм о судоустройстве уделял большее внимание, чем в предшествовавшие времена, «институту» председателя суда.
Руководство судебными органами по общему правилу осуществляли председатели. Так, например, в ст. 165 главы XIV «О должности Верхнего Земского Суда» говорилось, что в указанном органе «…заседают первый и второй Председатели [по одному в гражданском и уголовном департаменте – авт.] и 10 Заседателей» . Статус председателей предусматривал, что они наравне с другими членами суда в случае выпадения жребия докладывают по рассматриваемому делу. Следовательно, председатели выполняли не только организационные, но и общие для всех судей одного судебного органа полномочия .
XIX век в развитии судебной власти связан, прежде всего, с проведением судебной реформы 1864 г., «…которую по праву можно считать наивысшей точкой развития законодательства о судоустройстве» . Одним из последствий данной реформы является формирование самостоятельной ветви судебной власти.
Общие суды, возникшие в результате реформы, возглавлялись председателями, которых назначал император по представлению министра юстиции. Наиболее подробно регламентирован статус председателя окружного суда. Исходя из анализа главы первой раздела второго «Учреждения судебных установлений» от 20 ноября 1864 г., можно выделить такие полномочия председателя, как возможность избрания одного из Отделений для постоянного в нем председательствования, а также право председательствования в заседании каждого Отделения окружного суда. Предусмотрен и порядок замещения председателя окружного суда в случае его отсутствия .
В «Учреждении…» 1864 г. перечислены требования, предъявляемые к председателям судов. Данные требования подразделяются на две группы: первая применялась ко всем без исключения должностным лицам «по судебному ведомству» (к примеру, отсутствие судимости); требования второй группы были специальными для председателей. К указанным должностным лицам предъявлялся образовательный и служебный цензы . Итак, в результате преобразований судебной системы правовое регулирование статуса председателя судебного учреждения достигло качественно нового уровня своего развития.
Революционные события начала XX в. привели к упразднению всех общих судебных установлений. Тем не менее в нормативных источниках того времени имеются положения, касающиеся председателей судов. Среди нормативных источников выделим Декрет о суде № 1 и Декрет о суде № 2, в соответствии с которым предусмотрено коллективное решение вопроса о назначении на должность председателей окружных народных судов: они избирались и отзывались общим собранием членов суда .
Конституция СССР 1936 г. («Сталинская конституция») и Закон СССР о судоустройстве внесли существенные изменения в регламентацию статуса председателя суда. Отныне во главе судебной иерархии становится Верховный Суд СССР, осуществляющий наряду с верховными судами союзных республик надзор за деятельностью всех советских судов . Руководитель данного органа обладал полномочием истребования любого дела из любого суда и проведения проверки принятого по делу судебного решения на предмет соответствия требованиям законности и обоснованности .
Выстроенная в период руководства Сталина централизованная система управления вскоре после его смерти подверглась реформированию. Преобразования затронули судебную власть, в частности председателей судов. Упразднено Министерство юстиции и его краевые (областные) управления в союзных республиках . Функции Министерства по судебному управлению были переданы судам. Полномочиями по руководству и контролю над деятельностью всех народных судов наделялись председатели краевых (областных) судов. Круг указанных полномочий включал в себя и подбор сотрудников штата народных судов . Однако, как отмечает Р.С. Абдулин, «…деятельность по организационному руководству судами практически не претерпела каких-либо изменений» .
Последующее реформирование судебной системы в 1960-х гг. повлекло распространение компетенции председателей краевых (областных) судов, следивших теперь за нижестоящими судами. В частности, председатель: по территориальному и предметному принципу распределял среди членов краевого суда обязанности по руководствe народными судами; выносил на рассмотрение президиума наиболее сложные вопросы судебного управления; разрешал вопросы анализа судебной практики; проводил оперативные совещания по кадровым, финансовым и иным организационным вопросам . С увеличением объема полномочий возросла и персональная ответственность руководителей краевых судов, как организаторов деятельности нижестоящих судов.
В период с 1970 по 1991 гг. правовому регулированию «института» председательствования в судах уделяется сравнительно мало внимания. Согласно Конституции 1977 г. Председатель Верховного Суда СССР избирался на должность Верховным Советом СССР . Закон от 30.11.1979 «О Верховном Суде СССР» уточняет срок полномочий Председателя ВС – пять лет . «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве» (1989 г.) ограничились указанием на факт наличия председателей в составе судов различных уровней .
Таким образом, явление председательствования в судах России возникло в момент становления судебной системы, независимой от администрации. Начиная со второй половины XIX в. правовое положение председателей судов получает гораздо более детальное нормативное оформление, чем в предыдущие столетия. В течение XX в. роль председателей судов в судебном управлении возросла. Однако с увеличением числа организационных и контрольных полномочий возросла и ответственность председателя.
§ 1.2 Современное нормативное регулирование статуса председателей судов в России
Прежде чем перейти к анализу современной нормативной регламентации статуса председателя суда, определим границы его применения. Для этого необходимо рассмотреть содержание статуса председателя суда сквозь призму статуса судьи. Здесь мы используем определение понятия «председатель суда», приведенное в параграфе 1.1 работы, однако по завершении соответствующего анализа в нем будут сделаны уточнения.
«Статус судьи» – одно из ключевых понятий в теоретической юриспруденции, и потому в научном дискурсе существует множество его определений. Особое внимание правоведы уделяют дискуссии относительно содержания правового статуса судьи. Так, некоторые специалисты ограничивают данное понятие совокупностью прав и обязанностей судей, свойственной занимаемой ими особой должности . Другие исследователи предпочитают более широкое толкование понятия «статус судьи» и включают в него, к примеру, гарантии и иммунитеты судьи, его место в судебной системе .
Однако, как отмечает Л.А. Калинина, несмотря на расхождение мнений относительно структурного состава правового статуса судьи, эксперты в качестве ядра данного понятия выделяют не только полномочия судьи по осуществлению правосудия, но и условия их обеспечения. К таковым Л.А. Калинина относит: формирование компетентного в профессиональном отношении кадрового состава; установление порядка замещения судейской должности, обеспечивающего отбор на вакантную должность судьи наиболее достойных кандидатов; создание системы гарантий правовой и социальной защиты, материального и иного обеспечения как действующих, так и прекративших свою служебную деятельность судей .
Как органы государственной судебной власти, суды имеют установленную законодательством структуру, в которой судьи занимают определенные должности. Следует отметить, что легального определения понятия «должность» к настоящему времени нет.
Под должностью в теории административного права понимается в общих чертах «…учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица…» .
Должность судьи, в свою очередь, определяется как основная структурная единица государственного органа судебной власти (суда), которая образуется в соответствии с Конституцией (либо законами субъектов РФ – для мировых судей), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органа судебной власти и ответственностью за их нарушение, денежным содержанием за счет средств бюджета, по совокупности конкретных прав и обязанностей определяющая служебное положение лица, занимающего данную должность .
Судьи, занимая должности, наделяются соответствующим этим должностям объемом государственно-властных полномочий, в границах которого можно выделить процессуальную и административные составляющие . Первая направлена на выполнение чисто судейских функции, вторая – функций административных.
Права и обязанности судьи процессуального характера являются отражением его закрепленных Конституцией правомочий в сфере отправления правосудия. Объем прав и обязанностей по осуществлению правосудия равен для всех должностных лиц судебной системы. В этом смысле все судьи в Российской Федерации (далее также – РФ) обладают единым статусом .
Административная составляющая полномочий судьи проявляется в том, что его требования при осуществлении правосудия имеют обязательный характер для всех государственных органов, физических и юридических лиц, должностных лиц, общественных объединений .
Отдельными административными государственно-властными полномочиями наделяются судьи, занимающие руководящую должность в судейской иерархии. К таковым следует причислить и председателя суда.
Таким образом, правовой статус председателя суда включает в себя: 1) порядок отбора, назначения на должность и ее замещения; 2) права и обязанности председателя как судьи; 3) исключительные права и обязанности председателя административного характера (функции и полномочия председателя по руководству деятельностью суда). Социально-правовые гарантии, направленные на обеспечение независимости судей, указаны в ст. 9 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 и предоставляются всем служителям Фемиды в одинаковой мере. Порядок материального обеспечения судей един; здесь особенности положения председателя проявляются лишь в размере денежного вознаграждения за свою деятельность (он выше, чем у остальных судей соответствующего суда ). Поэтому в качестве элемента статуса председателя суда также выделим: 4) социально-правовые гарантии и материальное обеспечение.
Приступим к изучению вышеперечисленных элементов, отметив, что в настоящей работе будут рассмотрены только отличительные особенности статуса председателей судов – функции и полномочия председателя как руководителя, а также порядок отбора и назначения на должность.
Анализ законодательства позволяет подразделить особые административные полномочия председателя на (а) организационные и (б) процессуальные, реализуемые в рамках разбирательства по конкретному делу. Сразу оговоримся: в данном параграфе мы рассмотрим только организационные полномочия председателей судов в наиболее общей форме. К деталям, а также к некоторым исключительным процессуальным полномочиям председателей судов мы обратимся в следующей главе при исследовании соответствующих проблем правового регулирования.
Общий стандарт организационных полномочий председателя суда установлен Законом РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации». Глава суда, помимо выполнения судейских полномочий и процессуальных полномочий, установленных федеральными конституционными и федеральными законами, выполняет следующие функции:
1) осуществляет организацию работы соответствующего органа;
2) устанавливает правила внутреннего распорядка и контролирует их выполнение;
3) распределяет обязанности между судьями;
