Глава 1. Роль органов полиции в защите прав потребителей
1.1. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по защите прав потребителей
Торговля играет важную роль в жизнедеятельности общества, в этой связи данной вид общественно-полезной деятельности не может быть исключен из сферы административно-правового регулирования. Одним из первых нормативных правовых актов, который создал основу для административно-правового регулирования торговой деятельности, явились еще в начале 90-х годов XX в. Указы Президента РФ: от 25 ноября 1991 г. «О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР» , от 29 января 1992 г. «О свободе торговли» и др .
Указ «О свободе торговли» в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети в условиях либерализации цен определял необходимость предоставить предприятиям независимо от форм собственности, а также гражданам право осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов, за исключением торговли оружием, боеприпасами, взрывчатыми, ядовитыми и радиоактивными веществами, наркотиками, лекарственными средствами, проездными билетами и другими товарами, реализация которых запрещена или ограничена действующим законодательством. С принятием названного Указа в нашей стране начала стихийно развиваться торговая деятельность на улицах, площадях, парках, вокзалах, а также иных общественных местах. Стихийное развитие торговой деятельности способствовало нарушению общественного порядка, создавало угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию, а также способствовало нарушению прав потребителей. На все негативные составляющие, связанные с развитием торговли, начали активно реагировать органы внутренних дел в лице подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, участковые уполномоченные милиции, сотрудники патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, а также подразделения по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства.
В.В. Теплухин отмечает, что функции органов внутренних дел в сфере обеспечения соблюдения правил торговли состоят в:
- охране общественного порядка, обеспечении личной и общественной безопасности;
- защите жизни и здоровья граждан от противоправных посягательств в сфере торговли, в том числе и защите прав потребителей;
- предупреждении преступлений и административных правонарушений в сфере торговли;
- осуществлении контрольно-надзорной деятельности в пределах своей компетенции за исполнением законодательства хозяйствующими субъектами;
- оказании в пределах своей компетенции помощи торговым предприятиям в осуществлении их законной торговой деятельности;
- осуществлении производства по делам об административных правонарушения .
В своей деятельности по обеспечению правил торговли и защиты прав потребителей подразделения органов внутренних дел руководствуются различными законодательными и иными нормативными правовыми актами. В частности, непосредственно используется Закон РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» , Федеральный закон от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» , Федеральный закон от 22 мая 2003 г. «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт» , УК РФ, КоАП РФ, Закон г. Москвы от 9 декабря 1998 г. «О торговой деятельности в г. Москве» и др.
Несмотря на большое количество нормативных правовых актов, которые регламентируют общественные отношения в сфере торговли и защиты прав потребителей, нормы права, которые регламентируют соответствующие общественные отношения. В настоящее время назрела необходимость принять федеральный закон «О торговой деятельности (торговле)». Н.М. Тюкалова отмечает, что «...роль специального правового акта мог бы выполнить закон о государственном регулировании торговли» . В настоящее время некоторые субъекты РФ приняли свои законодательные акты о торговой деятельности.
Так, в Москве принят Закон г. Москвы от 9 декабря 1998 г. «О торговой деятельности в г. Москв . Данным нормативным правовым актом руководствуются в обеспечении правил торговли, руководствуются и органы внутренних дел. Согласно названному Закону методами государственного регулирования торговой деятельности являются:
- развитие и совершенствование нормативно-правового обеспечения деятельности отрасли;
- лицензирование отдельных видов торговой деятельности в установленном порядке;
- сертификация продукции потребительского назначения, услуг торговли и общественного (массового) питания в установленном порядке;
- реализация государственной монополии на отдельные виды товаров и (или) отдельные виды торговой деятельности, установленной Российской Федерацией, и введение отдельных ограничений на осуществление торговой деятельности в пределах компетенции города Москвы как субъекта РФ;
- поддержка отечественных товаропроизводителей в сфере торговой деятельности и социально значимых видов торговой деятельности;
- финансирование в установленном порядке инвестиционных и инновационных проектов за счет бюджетных, внебюджетных источников, городских заимствований на конкурсной основе;
- государственный контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов Российской Федерации и города Москвы;
- разработка и реализация комплексной программы развития отрасли и целевых городских программ в сфере потребительского рынка.
1.2. Функции сотрудников полиции в защите прав потребителей
Торговая деятельность весьма разнообразна, с торговлей связан целый ряд правонарушений. Так, по оценкам независимых экспертов, теневой оборот денежных средств только от продажи товаров из Китая и Вьетнама достигает 20 млрд. долларов США в год, объем незаконного оборота лекарственных средств и фармацевтических препаратов составляет 20 - 30 млн. долларов США. Более 40% от общего объема товарооборота, по данным Госкомстата России, - это доля неучтенной торговли водкой и другой спиртосодержащей продукцией. Говоря о степени криминализации, следует принять во внимание то обстоятельство, что общий объем теневой экономики, по мнению специалистов, сегодня достигает 40% валового внутреннего продукта .
Что касается органов внутренних дел, то подразделения и службы органов внутренних дел в деле обеспечения правил торговли и защиты прав потребителей осуществляют:
- охрану общественного порядка в местах стихийной и организованной торговли;
- обеспечение на рынках режима свободной торговли доброкачественными товарами;
- пресечение фактов противоправного воспрепятствования гражданам в реализации собственной продукции со стороны группировок, монополизирующих торговлю;
- контроль за поступлениями в местный бюджет сборов за право торговли и сборов с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, а также соответствием фактического товарооборота и поступлением выручки от мелких предприятий торговли;
- проверки хозяйствующих субъектов в сфере потребительского рынка с целью выявления и пресечения фактов уклонения от регистрации и налогообложения торгующих субъектов; обмана потребителей, в том числе путем введения в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товаров; незаконной торговли товарами, свободная реализация которых запрещена или ограничена; продажи товаров без документов, в том числе похищенных и контрабандных, без применения контрольно-кассовых машин, с иными нарушениями правил торговли; нарушений государственной дисциплины цен, незаконного предпринимательства в сфере торговли; продажи товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных норм; выпуска или продажи товаров, не отвечающих требованиям безопасности для жизни и здоровья граждан; незаконного повышения или поддержания цен, совершенного в результате монополистической деятельности путем изъятия товаров из обращения, сдерживания их от реализации; участия в противоправной коммерции лиц, ранее судимых, без определенного места жительства и рода занятий, а также разыскиваемых правоохранительными органами за совершенные преступления.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека также участвует в обеспечении соблюдения правил торговли и защиты прав потребителей. Как отмечает В.Б. Левицкий, «...особенность гражданско-правового положения конкретного гражданина потребителя заключается в том, что его статус как гражданина потребителя непосредственно связан (а зачастую опосредуется) с правовым статусом иных лиц, тех субъектов права, которые уполномочены законом к совершению определенного рода действий в обеспечении надлежащего осуществления и защиты прав потребителей, и его законных интересов» .
Н.А. Резина также отмечает, что «...одним из основных субъектов потребительского рынка является потребитель. При этом автор предлагает рассматривать данную категорию не только с позиции Закона «О защите прав потребителей» .
Закон РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» определяет, что потребитель - это гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Потребитель является активным участником потребительского рынка. Кроме того, необходимо отметить, что потребитель - это особый правовой статус человека, который участвует в соответствующих отношениях. Так, потребитель помимо общих прав обладает еще и специальными правами.
В ходе практической деятельности, связанной с пресечением нарушений прав потребителей со стороны хозяйствующих субъектов, осуществляющих дистанционную продажу товаров (особенно при рассмотрении соответствующих жалоб и обращений потребителей или при выявлении в инициативном порядке публичной оферты, не соответствующей обязательным требованиям, закрепленным в п. 2 ст. 26.1 Закона РФ «О защите прав потребителей»), среди прочего может возникать необходимость осуществления определенных действий, направленных на установление точного наименования продавца и его местонахождения, иногда сопряженных со значительными временными затратами. В этом случае следует проводить административное расследование в порядке, установленном ст. 28.7 КоАП РФ .
В рамках административного расследования должностным лицам, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, следует практиковать направление необходимых поручений и запросов (ст. 26.9 КоАП РФ) и вынесение определений об истребовании соответствующих сведений, необходимых для разрешения дела, имея в виду, что неповиновение законному требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ.
В то же время при принятии решения о проведении административного расследования следует учитывать, что применительно к полномочиям, реализуемым Роспотребнадзором, и согласно ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ оно возможно лишь после выявления административного правонарушения в области законодательства о защите прав потребителей (а также законодательства о рекламе - с учетом соответствующего правопреемства контрольно-надзорных функций по ст. 14.3 КоАП РФ, ранее осуществляемых Госторгинспекцией) и не может проводиться по административным правонарушениям в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируемой санитарным законодательством.
Глава 2. Полномочия сотрудников полиции, связанные с защитой прав потребителей
2.1. Разграничения полномочий сотрудников полиции и других правоохранительных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, связанных с нарушением прав потребителей
В науке административного права, действующем законодательстве считается аксиомой положение о максимальной правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ими контрольных и надзорных функций. Определение на законодательном уровне компетенции контролирующих органов, признание связанности их действий установлениями закона являются гарантией от возможного злоупотребления властью со стороны должностных лиц административных органов. В этой связи особую значимость приобретает разрешение вопросов, возникающих в правоприменительной, в том числе и судебной, практике, связанных с различным толкованием норм о компетенции административных органов при осуществлении контрольных и надзорных функций .
В настоящее время в арбитражных судах округов сложились разные представления о полномочиях таможенных органов по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), устанавливающей ответственность за незаконное использование товарного знака.
Согласно первой позиции арбитражных судов (Федеральные арбитражные суды Восточно-Сибирского, Северо-Западного, Уральского, Дальневосточного округов) полномочия таможенных органов по составлению протоколов о факте указанного правонарушения ограничены установленной сферой деятельности, задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Аргументация данного подхода основана на положениях норм КоАП РФ и Таможенного кодекса РФ. Как следует из положений ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа. Помимо случаев, предусмотренных ч. 1 указанной статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ .
Согласно ст. 23.8 КоАП РФ таможенные органы не уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.10 Кодекса. Вместе с тем в силу п. 12 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса таможенные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей. В целях реализации положений ч. 2 ст. 27.3, ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ Федеральной таможенной службой РФ издан Приказ от 15.03.2005 N 198 (в редакции от 06.05.2006) «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание». Данным нормативно-правовым актом должностным лицам таможенных органов, уполномоченным на осуществление указанных процессуальных действий, предписано составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ст. 14.10 КоАП РФ, при выполнении возложенных на них функций.
Задачи, функции и компетенция таможенных органов реализуются в сфере таможенного дела, которое представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (ч. 2 ст. 1 Таможенного кодекса РФ). В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса РФ одной из функций таможенных органов является обеспечение в пределах своей компетенции защиты прав интеллектуальной собственности (подп. 5), а также пресечение незаконного оборота через таможенную границу объектов интеллектуальной собственности (подп. 6) .
Системное толкование названных норм позволяет сделать вывод о том, что должностные лица таможенных органов обладают полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, в случае перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров с незаконным использованием чужого товарного знака, знака обслуживания, наименования места происхождения товара или сходных с ними обозначений для однородных товаров либо в случае нахождения их под таможенным контролем после выпуска товаров, то есть при осуществлении в сфере таможенного дела функций и задач, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
В случае обнаружения товаров с признаками контрафактности вне связи с их перемещением через таможенную границу и не находящихся под таможенным контролем таможенные органы в силу положений ч. 3 ст. 411 Таможенного кодекса РФ обязаны незамедлительно передать информацию об этом соответствующим государственным органам. Учитывая, что ст. 28.3 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса, наделены должностные лица органов внутренних дел (милиции), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и прокурор, информация должна быть передана этим органам для возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.1 Кодекса или прокурору для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ст. 28.4 Кодекса. Составление в таких случаях должностным лицом таможенного органа протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.10 КоАП РФ, должно признаваться незаконным как совершенное с превышением полномочий, установленных законом.
Согласно другому подходу (Федеральные арбитражные суды Западно-Сибирского, Центрального, Волго-Вятского, Московского, Северо-Кавказского округов) полномочия таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, не ограничены задачами, функциями и сферой деятельности таможенных органов. Дело о таком административном правонарушении может быть возбуждено таможенным органом при наличии оснований, установленных ст. 28.1 КоАП РФ, исключающих какие-либо ограничения по составлению протоколов по фактам указанного правонарушения. При этом не имеет правового значения факт перемещения или неперемещения контрафактного товара через таможенную границу, а проводимые таможенными органами проверки на потребительском рынке вне связи с данными фактами с последующим возбуждением дела об административном правонарушении и составлением протокола об административном правонарушении признаются правомерными.
Против такого подхода можно выдвинуть следующие аргументы.
Во-первых, подход, в основе которого определено положение о неограниченности полномочий административных органов, противоречит принципам осуществления государственной власти и государственного управления, выработанным в науке конституционного и административного права и закрепленным в законодательстве. В указанной сфере жизнедеятельности общества доминирующим является принцип разрешительного регулирования - «запрещено все, что прямо не разрешено законом», вследствие которого государственным органам, действующим в публично-правовой сфере, императивно предписываются определенные модели правового поведения, образующие его компетенцию, отступление от которых влечет оценку таких действий как незаконных. Определяя компетенцию административных органов, законодатель устанавливает закрытый перечень государственно-властных полномочий, исключающий их расширительное толкование.
Во-вторых, если исходить из предположения о неограниченности полномочий таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, надо полагать, что и полномочия иных административных органов по составлению таких протоколов не ограничены. Можно предположить, что органы милиции и органы Роспотребнадзора имеют право выявлять названные правонарушения не только на потребительском рынке, но и в случае пересечения товарами таможенной границы и составлять соответствующие протоколы. Такая интерпретация полномочий административных органов основана на логическом приеме толкования, называемом в общей теории права доведением до абсурда (reductio ad absurdum), когда какой-либо тезис, предположительно отражающий содержание нормы, доводится до крайности и этим доказывается его ложность. Применительно к исследуемому вопросу предположение о неограниченности полномочий административных органов является примером доведения до абсурда смысла толкуемых норм о полномочиях этих органов. Соответствующим действительному пониманию норм о компетенции будет такое их толкование, когда полномочия административных органов определяются с учетом сферы их деятельности, функций и задач. В данном случае должностные лица, уполномоченные в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 Кодекса, имеют право на совершение данного процессуального действия с учетом названного критерия: таможенные органы - в случае выявления товаров, обладающих признаками контрафактных, при осуществлении таможенного контроля и таможенного оформления при пересечении товарами таможенной границы или нахождении под таможенным контролем после выпуска товаров; органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в случае выявления контрафактных товаров при осуществлении функций защиты прав потребителей и потребительского рынка; органы полиции - при осуществлении полномочий по пресечению правонарушений в экономической сфере; прокурор - при осуществлении надзора за исполнением законов.
В противном случае может возникнуть опасность смешения компетенции административных органов. Например, при проведении таможенного досмотра вывозимых гражданкой Монголии кондитерских изделий таможенным органом установлены признаки контрафактности товара, однако впоследствии протокол об административном правонарушении составлен таможенным органом не в отношении лица, перемещающего товары через таможенную границу, а в отношении предпринимателя, которая приобрела товар в отделе продаж кондитерской фабрики и продала его гражданке Монголии, осуществившей фактический вывоз товара . В другом случае должностные лица специально созданного органа милиции по борьбе с экономическими правонарушениями при проведении проверки в рамках операции «Контрафакт-2006», установив реализацию предпринимателем контрафактного товара, передали материалы проверки и образцы изъятого товара таможенному органу для проведения административного расследования .
Разграничение полномочий административных органов направлено на исключение их дублирования федеральными органами исполнительной власти в целях оптимизации и совершенствования действующей системы контроля и надзора. Решение этой проблемы, традиционно характерной для системы российского государственного управления, вновь актуализируется в связи с проводимой в стране административной реформой, приоритетные направления которой определены Указом Президента РФ от 23.07.2003 N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В числе таких приоритетных направлений - исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В этих целях были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых данными органами, на предмет их дублирования и избыточности. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868 . Признано, что дублирование контрольных и надзорных функций, с одной стороны, создает дополнительные административные ограничения предпринимательской деятельности, связанные с многочисленными проверками разных контролирующих органов по одним и тем же вопросам, а с другой - создает условия для коррупционных проявлений административной власти. По итогам данного анализа проведена реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти, приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
Негативным следствием толкования полномочий таможенных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.10 КоАП РФ, как не ограниченных законом, является санкционирование судебной практикой применения различных форм таможенного контроля (таможенный осмотр, таможенная ревизия и другие) в отношении лиц, не являющихся субъектами таможенных правоотношений, и в отношении товаров, не включенных в Таможенный
