1.Приграничная торговля как особый режим осуществления внешнеэко-номической деятельности в Российской Федерации
1.1. Международный опыт и национальное законодательство в области регулирования приграничной торговли
Международный подход решения институциональных проблем пригра-ничных отношений предполагает признание государствами того факта, что определенные приграничные вопросы могут не подпадать под исключитель-ное право государства, а входить в прямую компетенцию внутригосудар-ственных структур. Государства, таким образом, берут на себя обязательства посредством международного соглашения признать, что приграничные сооб-щества в пределах внутригосударственной законодательной системы наделе-ны компетенцией непосредственно регулировать отношения и заключать за-конные сделки с приграничными сообществами, расположенными на террито-рии другого государства. Вполне закономерно, что соглашения, о которых идет речь, способствуют перераспределению власти в международных отно-шениях между центральным правительством и приграничными сообщества-ми.
Основополагающими документами для формирования правовой базы приграничного сотрудничества в Европе можно считать многостороннее Ге-неральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенное в 1947 г., и Европейскую рамочную конвенцию по приграничному сотрудничеству тер-риториальных сообществ и властей, подписанную в Мадриде 21 мая 1980 г. . Под приграничным сотрудничеством в данных документах понимаются лю-бые согласованные действия, направленные на 2 укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или вла-стями и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей.
ГАТТ рассматривает приграничную торговлю в качестве преференциального исключения из режима наибольшего благоприятствования для сопредельных стран на территории около 15 км от границы.
Интересен опыт приграничного сотрудничества Европы, страны которой в развитии региональной интеграции в приграничных районах прошли следую-щие стадии:
1. Полное отсутствие отношений. Такое положение характеризуется тем, что различные образования и население сторон не знают друг друга. Они живут в состоянии самообеспечения и идентифицируют себя исключительно со своим национальным сообществом. В результате граница рассматривается лишь как разграничительная линия, источник безопасности.
2. Стадия обмена информацией. Она связана с установлением первых контактов. Проводятся неофициальные встречи правительств и (или) админи-стративных властей, происходит обмен письменной информацией. В интере-сах сотрудничества стороны получают больше сведений о политических, эко-номических, социальных и культурных реалиях соседнего региона.
3. Консультации. Консультации проходят чаще на неофициальной ос-нове и независимо от исхода не имеют обязывающего характера. Большая часть приграничных сообществ в Европе достигла этой стадии, особенно в области пространственного планирования и охраны окружающей среды.
4. Сотрудничество. Большинство существующих приграничных инсти-тутов добавляет сотрудничество как необходимую составляющую в процесс консультаций. Зачастую совместные решения являются наиболее целесооб-разными, когда население каждой стороны границы сталкивается с одними и теми же проблемами. В особенности сотрудничество становится плодотвор-ным в области охраны окружающей среды, преодоления последствий стихий-ных бедствий и аварий, дефицита тех или иных товаров или ресурсов.
5. Гармонизация. В приграничных районах с национальными и регио-нальными системами законодательства и регулирования термин «гармониза-ция» иногда заменяется термином «выравнивание систем социальной без-опасности». Поэтому для возникновения настоящей связи договорных отно-шений на базе гармонизации, а затем и интеграции необходимо создать еди-ную систему взаимного понимания и сотрудничества даже на простом уровне создания единых совместных пунктов перехода границ.
6. Интеграция. Совместные программы регионального развития, состав-ляющие конечную стадию приграничного социально-экономического сотруд-ничества, не могут быть составлены, а тем более осуществлены, пока не до-стигнута конечная цель – интеграция на базе единого рынка. Интеграция явля-ется высшей на современном этапе ступенью интернационализации хозяй-ственной жизни и включает процесс объединения элементов национальных экономик.
На основе европейского опыта и нормативных документов ГАТТ и Ев-ропейской рамочной конвенции формировалась правовая база приграничного сотрудничества сначала Советского Союза, а затем и России. В нашей стране приграничная торговля появилась и получила свое развитие как компромисс между централизацией (по существу, монополизацией) внешней торговли и стремлением региональных органов власти мобилизовать местные ресурсы, обменять их путем бартерных операций в сопредельных странах и решить тем самым некоторые задачи, в основном по снабжению своего населения товара-ми потребительского назначения. В частности, в Соглашении 1989 года меж-ду Правительством СССР и Правительством Турецкой республики о пригра-ничной и прибрежной торговле определено, что данная торговля будет осу-ществляться на сбалансированной основе с тем, чтобы стоимость товаров, по-ставляемых из одной страны в течение определенного периода, соответство-вала стоимости товаров, поставляемых из другой страны.
В рамках отношений в области приграничного сотрудничества между правительствами отдельных государств – членов СНГ (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Рес-публика Таджикистан) 26 февраля 1999 г. было подписано Соглашение об ос-новных принципах приграничного сотрудничества государств – участников договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной обла-стях [4]. Под межрегиональным и приграничным сотрудничеством государств – участников СНГ в нем понимаются согласованные действия органов госу-дарственной власти, органов власти административно-территориальных еди-ниц государств – участников СНГ, органов местного самоуправления, юриди-ческих лиц, общественных организаций, совершаемые в рамках действующего законодательства государств – участников СНГ, направленные на укрепление всесторонних отношений сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития регионов и приграничных территорий, повышения бла-госостояния населения приграничных территорий, обеспечение безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды и взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, упрочения дружбы и добрососедства государств – участников СНГ. Целью данного Соглашения провозглашено содействие процессам рас-ширения и развития интеграции между приграничными регионами, установ-ление взаимовыгодных связей. Кроме того, 15 сентября 2004 года Совет глав правительств государств – участников СНГ утвердил Концепцию межрегио-нального и 3 приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. Концепция определяет основные задачи, принципы и направления реализации политики государств – участников СНГ по развитию межрегионального и приграничного сотрудничества.
1.2. Правовой механизм осуществления приграничной тор-говли
Существующая нормативная база, определяющая условия деятельности в России территорий с особым режимом внешнеэкономической деятельности, к настоящему времени состоит из нескольких законодательных актов. В первую очередь, это Федеральный закон РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который впервые определил понятие особых режимов осуществления отдельных видов внешнеторговой деятельности – приграничную торговлю и особые экономические зоны . Но если деятельность особых экономических зон с 2005 года регулируется от-дельным Федеральным законом РФ «Об особых экономических зонах в РФ», то для приграничной торговли до настоящего времени отдельного норматив-ного акта принято не было.
В ч. 3 ст. 41 Федерального закона РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определено, что порядок осу-ществления приграничной торговли и соответствующие приграничные терри-тории, на которых устанавливаются особые режимы осуществления внешне-торговой деятельности, определяются Правительством Российской Федера-ции в соответствии с международными договорами Российской Федерации с сопредельными иностранными государствами и федеральными законами. Эти нормативные акты предусматривают предоставление особого благоприятного режима внешнеторговой деятельности в отношении внешней торговли това-рами и услугами, осуществляемой исключительно для удовлетворения мест-ных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответ-ствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления фи-зическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих террито-риях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на этих терри-ториях. При этом различные аспекты внешнеторговой деятельности субъек-тов приграничной торговли регулируются такими общеприменимыми в обла-сти международной торговли федеральными законами, как «О валютном ре-гулировании и валютном контроле», «О международном коммерческом ар-битраже», «О таможенном тарифе». Кроме того, для них применим и ряд за-конов общеэкономического характера – Таможенный кодекс РФ, Граждан-ский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.
Проблема межрегионального сотрудничества особенно актуальна для новых российских приграничных регионов, так как налаженные в течение многих лет экономические, культурные, социальные отношения с сопредель-ными государствами (бывшими республиками Советского Союза) теперь должны регулироваться международными институтами. Поэтому эффектив-ное действие экономических механизмов особых режимов осуществления внешнеторговой деятельности в них можно обеспечить только создавая пра-вовые предпосылки их развития. В связи с этим целью регулирования внеш-неэкономических отношений в форме особого режима приграничной торгов-ли должно быть не предо-ставление льгот отдельным регионам или субъектам торговли, а целостное стимулирование развития тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития, активизации социальной мобильности населения, создания условий для воз-никновения государственно значимых потенциальных «точек роста».
При этом Россия должна использовать все позитивное, что уже нарабо-тано европейскими странами, но не просто копировать этот опыт, а адаптиро-вать его к российским географическим, экономическим, политическим осо-бенностям, историческим традициям.
Анализ существующего законодательства в области приграничного со-трудничества показал ряд существующих проблем, мешающих осуществле-нию полноценного процесса межрегиональной интеграции и развитию между-народных торговых отношений с соседними странами.
Во-первых, должно быть нормативно закреплено само понятие «при-граничная территория» как объект установления особого экономического ре-жима. При этом нельзя всю территорию субъектов Российской Федерации, имеющих выход к государственной границе, относить к приграничным терри-ториям. К ним, в частности, можно относить только административные райо-ны и муниципальные образования, которые имеют непосредственный выход к государственной границе.
Во-вторых, применение льготных мер, способных создать предпосылки для ускоренного социально-экономического развития приграничных террито-рий, не должно наносить ущерб доходной части федерального бюджета и экономической безопасности страны. Должна существовать утвержденная на федеральном уровне методика расчета интегральной эффективности (соци-альной, налоговой, бюджетной и т.п.) предоставления данных льгот. Необхо-димо предусмотреть сроки, критерии и жесткие процедуры контроля эффек-тивности и результативности вводимых мер, формы ответственности и санк-ции за нарушение установленных законом норм и правил.
В-третьих, серьезные проблемы связаны и с объемом предоставляемых льгот. Если они будут чрезмерными, то в неравном положении окажутся ре-гионы, не участвующие в приграничной торговле. Возникнет ситуация, когда число регионов, занятых в данной торговле, начнет расти. Все новые террито-рии, не являющиеся, по сути, ни приграничными, ни прибрежными, захотят участвовать в указанной торговле в целях получения льгот. В итоге начнут страдать общенациональные интересы. Проконтролировать этот процесс в сложившихся условиях вполне реально, установив жесткие границы и крите-рии применения льгот в зависимости от территории их использования.
В-четвертых, так как изъятие из общего порядка таможенно-тарифного и нетарифного регулирования касается исключительно товаров, произведен-ных на приграничной территории, и лиц, на ней проживающих, нельзя допу-стить, чтобы в приграничную торговлю стали вовлекаться и экспортироваться в обход действующего порядка товары, произведенные за пределами регио-нов, имеющих право заниматься упомянутой торговлей. Необходимо разра-ботать механизмы, препятствующие распространению льготного режима на другие субъекты внутри страны, а также механизмы контроля за этим процес-сом.
В-пятых, для развития приграничной торговли государство может ис-пользовать другие формы поддержки, отличной от экономической, такие как установление упрощенного (безвизового) режима перехода границы для лиц, проживающих на приграничных территориях; обеспечение занятости населе-ния с предоставлением уведомительного (а не разрешительного) права работы на приграничной территории сопредельного государства; право на беспрепят-ственный ввоз/вывоз валютной выручки за реализованные товары на пригра-ничной территории или полученной заработной платы за работу на террито-рии сопредельного государства.
В-шестых, объектом предоставления таможенных и налоговых льгот должны стать товары, не только произведенные, но и переработанные на при-граничной территории. Необходимо предоставить органам местного само-управления приграничных территорий право самостоятельно устанавливать величину добавленной стоимости при переработке таких товаров для отнесе-ния их к категории «льготных», но в пределах норм, установленных на феде-ральном уровне.
