Глава 1. Теоретические аспекты правового регулирования порядка прохождения государственной службы в ОВД
1.1 Становление и развитие института государственной службы в ОВД
Служба признается одним из востребованных видов деятельности человека, общества и государства целенаправленного характера. Термин «служба» понимается в разных аспектах. Однако служба состоит в осуществлении государственной деятельности, в том числе, управления и его обеспечения, социально-культурном обслуживании людей.
Особым видом службы является государственная служба. Понятие государственной службы можно сформулировать в широком и узком смыслах. Государственная служба в широком смысле трактуется как форма трудовой деятельности, свое выражение она находит в выполнении административных, социально-культурных и воспитательных функций. Государственная служба в узком понимании представляется как профессиональная деятельность граждан на государственных должностях в аппарате государственных органов.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст.1 определяет государственную службу в России как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровня и должностных лиц, непосредственно исполняющих полномочия этих органов .
Юридическую основу службы в органах внутренних дел составляет совокупность нормативных правовых актов. Основным является Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе в ОВД). В Законе получило юридическую регламентацию понятие службы в органах внутренних дел. Она трактуется прежде всего как профессиональная служебная деятельность российских граждан. Она осуществляется на должностях в органах внутренних дел и на должностях, таковыми не являющихся.
В правовой теории государственная служба в правоохранительной сфере понимается в различных значениях.
Во-первых, как форма внешнего выражения правоохранительной деятельности государства, связанная с осуществлением его основных целей, задач и функций в правоохранительной области;
Во-вторых, службе присущи признаки организационной подсистемы государства. То есть, она имеет внутреннюю структуру. Её элементы находятся в определенной иерархии. Служба характеризуется управляемостью и наличием главной цели. Она обладает внутренними и внешними связями с другими системообразующими свойствами и признаками;
В-третьих, как форма деятельности по внутренней организации органов внутренних дел. Сюда входит обеспечение органов внутренних дел кадрами.
В-четвертых, как административно-правовой институт в рамках под отрасли государственной службы. С этой точки зрения служба состоит из норм и средств административно-правового характера. При этом такие нормы и средства обеспечивают самостоятельное регулятивное воздействие на общественные отношения по обеспечению функционирования органов внутренних дел.
Интересным по вопросу понимания государственной правоохранительной службы будет мнение А.В Карагодина. Согласно этому мнению понятие государственной службы в органах внутренних дел необходимо трактовать более широко. Автор понимает государственную службу в правоохранительных органах как вид общественно - полезной деятельности гражданского общества и ид федеральной государственной службы самостоятельно характера. Такая служба отнесена к совместному ведению РФ и её субъектов, носит специальный публичный характер, функционирует в единой системе органов внутренних дел как органов исполнительной власти. Сотрудники как государственные служащие несут службу за вознаграждение. Они замещают служебные должности и выполняют профессиональную деятельность за вознаграждение .
О понимании государственной службы в правоохранительных органах высказывается Ю.Н. Старилов. Данный исследователь считает правоохранительной службой любую государственно - служебную деятельность органов исполнительной власти. Вся деятельность этих органов направлена на исполнение нормативных актов и защиту прав и свобод человека .
Согласимся с мнением Р. В. Нагорных о подходе к пониманию сущности государственной правоохранительной службы. Понимание данным исследователем государственной правоохранительной службы сводится к рассмотрению её как сложного административного явления. Это явление, по мнению автора, связано с профессиональной деятельности граждан по реализации правоохранительной функции государства в области обеспечения безопасности, поддержания законности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственная правоохранительная служба обладает организационной структурой и системой, она обеспечивается самостоятельным правовым регулированием .
Основные черты государственной службы характерны также и для службы в органах внутренних дел. Например, построение этого вида службы выполняется в соответствии с основными принципами построения и функционирования системы государственной службы. Ими являются федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека, равный доступ к государственной службе и иные принципы, отраженные в законодательстве о государственной службе.
На современном этапе служба в правоохранительных органах служба в органах внутренних дел обладает своими особенностями. Приведем по этому вопросу мнение И.В. Кулешова. Автор видит особенность службы в органах внутренних дел в её организованности исключительно в федеральных органах власти, а также в подведомственных этим органам объектов .
Выделим следующие особенности службы в органах внутренних дел на основе анализа действующего законодательства:
Во-первых, особенность характерна для порядка юридической регламентации службы. Впервые на федеральном уровне регламентированы вопросы поступления, прохождения и прекращения службы. Юридическая регламентация названных вопросов произведена Законом о службе в ОВД. Регулирование вопросов прохождения государственной службы в РФ регулируются, например, Законом о службе в ОВД. Регулирование аспектов прохождения госслужбы также производится иными органами государственной сласти.
Во-вторых, к особенностям государственной службы принятие индивидуально каждым сотрудником предусмотренной Законом о службе в ОВД присяги.
В-третьих, в качестве особенности службы в органах внутренних дел необходимо рассматривать наличие у сотрудников специальных званий.
В-четвертых, особенность состоит в предоставлении сотрудникам органов внутренних дел специального права на ношение оружия и специальных средств.
В-пятых, наделение сотрудников правоохранительных органов специальными полномочиями в целях исполнения ими служебных обязанностей. Имеется в виду наделение их, например, правом административного принуждения, правом применения огнестрельного оружия.
В-шестых, установление для сотрудников органов внутренних дел запрета на занятие предпринимательством. При несоблюдении данного запрета служебный контракт с сотрудником расторгается. Сотрудник подлежит увольнению. Также запрещена для сотрудников органов внутренних дел работа по совместительству. Запрет не распространяется на осуществление преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Приведенные запреты установлены в целях избегания конфликта интересов.
В-седьмых, установление возрастных ограничений для имеющих специальные звания сотрудников. По достижении установленного законом предельного возраста нахождения на службе сотрудник подлежит увольнению.
В-восьмых, предусмотрение нормативными правовыми документами дополнительных гарантий социального и правового характера для сотрудников правоохранительной службы.
Прохождение службы в правоохранительных органах требует обладания служащим чувством высокого служебного долга и ответственности. Служащий должен обладать такими качествами, как дисциплинированность, инициатива, работоспособность, самообладание и выдержка.
К культуре служащего, к его поведению на службе и во внеслужебное время в настоящее время требования повышены. Кадровое обновление, в том числе и полицейских, связано с формированием нового профессионального и нравственного облика сотрудника правоохранительных органов. Правоохранительные структуры в демократическом обществе должны быть.
Следует отметить существование органов внутренних дел в виде единой системы. Данная система обладает множеством функций. Перед органами, её образующими, поставлена задача защиты прав, интересов, обеспечение безопасности каждой личности. При этом общественная роль и значимость названной системы не утрачивается. Органы внутренних дел выполняют свои задачи посредством взаимодействия с другими властными структурами, юридическими лицами, физическими лицами и их объединениями. Деятельность правоохранительных органов по обеспечению общественной безопасности освещается в средствах массовой информации.
Благодаря принципу системности в организации государственной службы в Министерстве внутренних дел России обеспечивается эффективность работы по становлению и развитию службы в данном органе. Обобщим особенности государственной службы в органах внутренних дел. Это территориальный масштаб ее деятельности; вооруженный характер службы. Также особенностью является отнесение службы в указанных органах к правоохранительной и на федеральном уровне. Отличает рассматриваемый вид службы также установление специфических функций и задач. Важнейшими задачами признаются борьба с преступной деятельностью, защите прав и свобод, обеспечение общественной безопасности. В качестве особенностей также рассматривается регулирование служебных отношений между служащим и представителем нанимателя. Существенные отличительные особенности рассматриваемого вида службы состоят в порядке поступления на службу и её прохождения.
Относительно вопроса о сущности государственной службы в органах внутренних дел приведем мнение Г.В. Атаманчука. Автор высказывается о сути государственной службы. Именно в обеспечении связи и взаимодействия между обществом и государством исследователь видит сущность государственной правоохранительной службы. Ученый представляет службу как постоянное «несение» отношений между обществом и государством. Служебные отношения, по мнению автора, не возникают спонтанно по поводу конкретно слоившейся ситуации. Они являются постоянной существующими. Их постоянство обусловленной необходимостью обеспечения надлежащего взаимодействия общества и государства . Основываясь на мнении Г.В. Атаманчука, сформулируем сущность государственной службы в правоохранительной системе. Сущность службы состоит в деятельности по обеспечению надлежащей функциональной взаимосвязи общества и государства.
Руководствуясь изложенным подходом, предложим сущность службы в системе правоохранительных органов определить так. Это юридический механизм государства, использованием которого позволяет устанавливать и обеспечивать общественный правопорядок. Таким образом, в ходе изучения понятия и сущности государственной службы в органах внутренних дел выявлено следующее:
Во-первых, изучены различные подходы к понятию службы в органах внутренних дел.
Во-вторых, поддержано теоретическое определение, предложенное Р. В. Нагорных.
1.2 Нормативно – правовые основы прохождения государственной службы в ОВД
Регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел закреплено статьей 3 Федерального закона Российской Федерации от 30.11.2011 №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Источниками правового регулирования правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, являются:
1) Конституция Российской Федерации;
2) Федеральный закон от 30.11.2011 №342-ФЗ (далее – Закон);
3) Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Закон «О полиции»), Федеральный закон от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон о соцгарантиях) и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел;
4) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;
5) нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;
6) нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Конституцией установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется нормативными правовыми актами только федерального уровня.
Предмет регулирования Закона № 342-ФЗ определен как правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органа внутренних дел и связан с предметами регулирования Закона «О полиции» и Закона о соцгарантиях сотрудникам ОВД. Указанные Законы являются основными и образуют единую законодательную основу службы в органах внутренних дел.
Закон «О полиции» конкретизирует назначение полиции, но сам предмет регулирования не формулирует.
Закон о соцгарантиях сотрудникам органов внутренних дел определяет отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обслуживанием сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предоставлением им иных социальных гарантий.
Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (п. 4 ч.1 ст.3 Закона №342-ФЗ) принимаются в виде указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории России, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента России, которые имеют нормативный характер.
Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (п. 5 ч.1 ст.3 Закона №342-ФЗ) издаются в виде постановлений и распоряжений. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента России могут быть отменены Президентом России.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел (п. 6 ч.1 ст.3 Закона №342-ФЗ) в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248, осуществляют нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента России или Правительства Российской Федерации.
Порядок опубликования и вступления в силу актов МВД России, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации определен Приказом МВД России от 7 мая 2008 г. № 405.
В случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами Российской Федерации, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, должны применяться нормы трудового законодательства.
Частью 3 статьи 3 Закона №342-ФЗ определено, что в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, то применяются правила международного договора.
1.3 Задачи, функции и принципы государственной службы в органах внутренних дел РФ
В научных исследованиях отмечается многообразие задач государственной службы в правоохранительных органах. Они есть составная часть общих задач государственной службы в России. Поэтому они связаны с реализацией задач государственных органов. Понимание задач публичного органа производится посредством их рассмотрения в качестве целей, на достижение которых направлена деятельность публичного органа. Для каждого органа публичной власти установлены специфические задачи. Деятельность всех публичных органов призвана обеспечить решение общих задач, поставленных перед государством. Посредством задач отображаются разные сферы жизни государства. Отображается, например, политическая, гуманитарная, экономическая, социальная и другие сферы жизни государства.
В научной мысли понимание задач органов внутренних дел основан на широком и узком толковании. Рассмотрение задач как задач, стоящих перед всей государственной службой России, отражает широкий подход. Рассмотрение задач государственной службы органов внутренних дел как вытекающих из общих задачи, стоящих перед этими органами, отражает узкий подход.
Для органов внутренних дел их компетенция регламентирована различными правовыми актами. Основные направления деятельности полиции следуют из ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О полиции» (далее - Закон о полиции) определены основные направления деятельности полиции.
Ими являются, например, защита государства, общества и личности от посягательств преступной направленности, предупреждение и пресечение правонарушений, выявление и раскрытие преступных деяний и другие задачи.
Сотрудникам полиции по решению Президента России предоставлено право участвовать в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности.
Поставленные перед оперативно-розыскной деятельностью задачи регламентированы ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «Об оперативно-розыскной деятельности». Перед правоохранительными органами поставлены следующие задачи:
- выявить преступные деяния, а также причастных к его совершению лиц;
- в зависимости от ситуации пресечь преступное поведение;
- в случае свершившегося факта преступного деяния раскрыть его и установить виновных лиц;
- для расследования уголовных дел проводить розыск виновных, принимающих меры по сокрытию от органов следствия и правосудия;
- проводить мероприятия по розыску без вести пропавших лиц;
- проводить сбор сведений о действиях, бездействии или событиях, могущих создать угрозу безопасности России различной направленности: экономического, военного, информационного, экологического, государственного характера;
- установление подлежащего конфискации имущества.
Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» регламентированы базовые задачи МВД России. Согласно п.2 названного Положения ими являются:
- применение в практической деятельности политики государства в области внутренних дел;
- юридическая регламентация вопросов правоохранительной направленности;
- выявление нуждаемости в контроле правоохранительной сферы со стороны государства;
- противодействие преступной деятельности;
- осуществления обеспечения защиты прав и свобод, жизни и здоровья физических лиц в России;
- предоставление государственных услуг по направлениям своей деятельности;
- управление органами внутренних дел Российской Федерации;
- выполнение мероприятий в отношении служащих и работников правоохранительной системы, направленных на обеспечение их социальной и юридической защиты.
Представим следующую классификацию задач государственной службы в правоохранительных органах, опираясь на приведенные выше тезисы:
- задачи общие. В эту группу следует отнести обеспечение общественной безопасности; охрана порядка; защита форм собственности и др.;
- конкретизированные задачи. Эту группу составляют функции непосредственно подчиненных Министерству внутренних дел подразделений.
В теории права основные направления деятельности органов публичной власти согласно их компетенции рассматриваются как функции.
О понимании функций органа власти Л.Н. Госсельбах отмечает следующее. Функциями автор считает основные направления в деятельности органов исполнительной власти. Функции показывают целевую нагрузку исполнительной ветви власти. В связи с чем к функция автор относит ещё и цели, которые обозначает государство перед органами исполнительной власти. Одновременно говорится о включении в функции также основных направлений деятельности исполнительных органов. К функциям исследователь относит также применяемые при достижении поставленных целей правовые средства (права и полномочия). Отдельно взятая функция исполнительного органа носит самостоятельный, повторяющийся, однородный характер. Для неё характерна определенная сфер действия и методы реализации. Посредством функций отражается содержание и суть деятельности исполнительных органов.
Соответственно виды управленческой деятельности, выполнение которых вменено в обязанности конкретному исполнительному органу в соответствии с утвержденным положением о нем, составляют сущность понятия функций.
В качестве общих функций органов внутренних дел принято выделять: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль.
Прогнозирование - это некое предвиденье различных изменений в развитии каких-либо процессов. Такое предвиденье происходит на основе полученных данных, а также их анализа. Функция организации, возложенная на органы внутренних дел, заключается в формировании управляющей и управляемой систем деятельности органов внутренних дел. Организация проявляется в таких действиях. Это создание, преобразование, ликвидация органов и их обособленных структурных единиц, реализующих деятельность правоохранительных органов, установление их обязательств, порядка взаимоотношений, решение кадровых вопросов и другие аспекты.
Рассмотрим функцию регулирования. Она тесно переплетается с функцией организации. Через регулирование осуществляются непосредственное руководство, направление деятельности служб, подразделений, поведение работников органов внутренних дел, осуществляющих административную, уголовно - процессуальную и оперативно - розыскную деятельность по охране и защите прав и свобод граждан.
Функция учета обеспечивает сбор, передачу, хранение и переработку данных, полученной информации, т.е. в количественном измерении, регистрации и группировке сведений о функционировании субъектов деятельности, о выполнении возложенных на них задач, о наличии и расходе ресурсов, о состоянии технических средств, а также о состоянии объекта, на который воздействует деятельность. Учет составляет важную предпосылку контроля. Контроль позволяет обнаружить, насколько выполненная в сфере обеспечения прав и свобод граждан работа соответствует выдвинутым целям и задачам.
Если же конкретизировать функции органов внутренних дел, то следует заметить, что они совпаду с теми задачами, которые были обозначены Законом о полиции и Положением о Министерстве внутренних дел РФ.
Принцип - это основополагающая идея (положение), которая определяет приоритетное направление правового регулирования государственно - служебных отношений, в том числе, осуществляемых в сфере внутренних дел. Принципы, по сути, отражают качество правового регулирования служебных отношений в системе МВД России. В этой связи от выполнения требований упомянутых принципов зависит уровень законности и дисциплины в организации и прохождении службы в органах внутренних дел.
Принципы государственной службы определяют основополагающие идеи и положения, а также ее практическую организацию и реальное функционирование. Из этого можно сделать вывод о том, что представить себе государственную службу без принципов, на которых строится и функционирует данный институт, практически невозможно.
Без соответствующих принципов институт государственной службы может утратить свое практическое и социальное качество. Принцип - это обобщение в высшей степени всего того лучшего, что есть в праве и законодательстве. Именно в этой связи значение принципов в организации и прохождении службы в органах внутренних дел весьма существенно23. Принципы государственной службы касаются не только самих государственных служащих и соответствующих органов управления служебными отношениями. Эти принципы отражают и многие другие социальные ценности. В частности, они сказываются на качестве защиты прав и законных интересов граждан. Эта идея также находит свое отражение в сущностной характеристике рассматриваемых принципов.
На вышеприведенное обстоятельство обращается внимание и в научной литературе. Так, П.П. Сергун подчеркнул, что необходимо подразумевать под принципами государственной службы. Прежде всего автор обращает внимание на принципы как на правовую категорию, являющуюся руководящим началом. Исследователь говорит о прямом или косвенном закреплении правовых принципов в нормативных актах .
