Глава 1. Прокуратура Российской Федерации как орган государственной власти
1.1. Место прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти
Начнем сначала с такого понятия как система органов государства, для того чтобы правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти.
Государственная власть – понятие, знакомое гражданину любой страны. С этим термином мы сталкиваемся и во время обучения в средней школе или институте, и в обычной жизни, когда необходимо разрешение той или иной проблемы. Как зарождались основные принципы, ставшие основой управления таким сообществом, каким является государство?
В наши дни насчитывают более 250 стран. Одни из них насчитывают не одно тысячелетие своей истории, другие появились уже в современном мире. Говорить о том, какое государство можно назвать самым древним сегодня невозможно, поскольку точных исторических документов не сохранилось. Что касается главных условий их внутреннего устройства, то для каждого характерен свой путь развития власти и принципы ее действия. Именно об этом и пойдет речь ниже.
Осуществляется при помощи различных общественных институтов и методов. В их числе нормы и законы, убеждения или силовое воздействие на социум. В качестве главенствующего критерия, по которому определяется государственная власть, это преобладание одной воли над другой. Носителем подобной доминанты может выступать, как один человек, так и собрание влиятельных людей.
Государственная власть в том виде, в каком мы привыкли ее понимать, наиболее ярко проявила себя в Древней Греции и Римской империи. Именно из истории этих стран нам стало известно о том, как на заре истории протекало обсуждение вопросов, касающихся общественного обустройства, чем руководствовались представители правящих слоев . Римское право и сегодня считается одной из наиболее стройных и грамотных систем политического управления внутренней жизнью страны.
Что касается России, то государственная власть в нашей стране претерпела ряд метаморфоз. Начиная свою историю, как крайне раздробленное, вотчинное феодальное княжество, каждое из которых руководствовалось своими правилами, Русь превратилась в одну из сильнейших стран на карте мира. При этом само понятие может быть истолковано в двух смыслах:
- Власть может рассматриваться в качестве общественного института, отражающего и регулирующего основные стороны внутригосударственной и внешней политической жизни страны. Иначе говоря – право и возможность создавать законы или иные распорядительные акты, а также осуществлять контроль над их исполнением. Это – юридический смысл.
- Политологическое значение правящей сферы находит свое отражение в следующем: государственная власть это публичная администрация, как таковая, компетенция и состав ее представителей - это будет являться смыслом политологическим.
Государственная власть считается развитой в случае, если ее формирование и осуществление носит правовой характер, если она признает и обеспечивает права и свободы человека, которые формируются обществом, если государственная власть включена в систему культуры права общества. Государственная власть - это, прежде всего, всеобщность. То есть, в данном случае государственная власть должна распространяться на все слои общества. Понятие развитого состояния государственной власти используется как критерий оценки ее других состояний, в том случае, если учитывается уровень развития правовой культуры и правосознания субъектов власти. Кроме этого, государственная власть - это публичность, суверенность, легитимность, легальность.
Государственный аппарат - это система органов, организаций и учреждений, которые осуществляют государственную власть, чтобы достичь поставленные цели и выполнить поставленные задачи .
Деятельность государственного аппарата нацелена на то, чтобы разработать общеобязательные правила поведения, их закрепить на законодательном уровне в юридической норме, использовать в правовых взаимоотношениях, обеспечивать их эффективность санкциями и предоставленными гарантиями.
Государственный орган является самостоятельной структурной единицей государственной власти, наделенной властными полномочиями.
Признаки государственного органа:
•сложная внутренняя структура, так как он состоит из подразделений и обязательно включает в себя государственных служащих;
•финансирование производится из госбюджета;
•выполняет публичные функции, включая координационные, регулятивные и другие формы управленческой деятельности в соответствии с компетенцией;
•отчетность перед органом государственной власти его учредившим.
Современное понимание государственной власти выделяет ее первичные и вторичные субъекты .
Под первичными субъектами подразумевается гражданское общество, на котором основывается легитимность государственной власти. Только оно наделено правами учреждать или изменять государственную власть. Присвоение этих прав любым другим субъектом с правовой точки зрения является преступлением и рассматривается как произвол.
Вторичным субъектом государственной власти является любой орган государственной власти. Им может быть руководитель государства, национальное собрание, правительство. Данные органы государственной власти невозможно создать без непосредственного участия первичных субъектов государственной власти, то есть народа.
Органами государственной власти являются также министерства, комитеты, ведомства, посредством которых осуществляются конкретные полномочия, реализующие функции государства.
Каждый субъект государственной власти выполняет ее особую функцию, что является важным условием, которое обеспечивает системность власти.
Таким образом, первичные субъекты осуществляют учредительную власть, а вторичные субъекты – исполнительную, законодательную, контрольную и судебную государственную власть.
Президент России, Центральный банк, Центральная избирательная комиссия и прокуратура занимают особое место и не входят ни в одну из ветвей власти.
В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили.
Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган.
Надзор за соблюдением законодательства осуществляется прокуратурой. Она является единой централизованной системой с подчинением Генеральному прокурору и нижестоящих вышестоящим прокурорам .
В России компетенция прокуратуры распространяется на все ветви государственной власти. Система органов прокуратуры необходима для уравновешивания различных ветвей власти . Именно поэтому прокуратура обладает независимой и самостоятельной структурой.
Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.
1.2. Принципы организации и деятельности Прокуратуры Российской Федерации
Если проанализировать принципы организации и деятельности прокуратуры, то это закрепленные в Конституции Российской Федерации и в других законах основные требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве. В их составляющем признаки и качества, которые определяют отличие органов прокуратуры от других государственных органов, в том числе и от правоохранительных.
Принципы организации и деятельности органов прокуратуры зафиксированы в законах, носят общеобязательный характер, это означает, что требование их соблюдения обязательно не только для самих прокуроров, но и для всех органов государственной власти и управления, общественных организаций, должностных лиц, за законностью деятельности которых осуществляют надзор прокуроры .
В соответствии со ст. 4 закона о прокуратуре принципами организации и деятельности органов прокуратуры являются единство и централизация, независимость, законность, гласность.
Принцип единства и централизации означает, что эти органы (территориальные, военная, транспортные, природоохранные и другие специализированные прокуратуры) составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором Российской Федерации (это принцип единоначалия, сосредоточения властных полномочий в руках соответствующего руководителя прокуратуры) .
Исходя из принципа единства и централизации, вышестоящий прокурор вправе издавать приказы и указания, обязательные для исполнения нижестоящими прокурорами, брать на себя исполнение их обязанностей.
В то же время независимо от прокурорской иерархии и звеньев прокуратуры перед всеми прокурорами стоят единые задачи и цели. Закон о прокуратуре наделяет прокуроров всех рангов одинаковыми полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Этот принцип обеспечивается:
- установленным порядком формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров и следователей на должность и освобождения от нее;
- правом Генерального прокурора Российской Федерации своим приказом утверждать персональный состав коллегии Генеральной прокуратуры (персональный состав коллегии в прокуратуре субъекта Российской Федерации утверждается соответствующее прокурором).
Принцип независимости заключается в том, что органы прокуратуры исполняют свои полномочия вне зависимости от федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений .
Для того, чтобы осуществить действенность принципа независимости ст. 4 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" гласит о том, что работники прокуратуры не могут:
- быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 4);
- являться членами общественных объединений, которые преследуют политические цели, и принимают участие в их деятельности (ч. 4 ст. 4);
- совмещать свою основную деятельность с другой оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой (ч. 5 ст. 4) .
Кроме того, стоит отметить, что в соответствии со ст. 5 Закона "О прокуратуре Российской Федерации":
- воздействие в какой-либо форме органов государственной власти и местного самоуправления, средств массовой информации, должностных лиц на прокурора или следователя для того, чтобы повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать в любом виде их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 1 ст. 5);
- прокурор или следователь не должны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов только тех случаев, которые предусмотрены федеральным законодательством (ч. 2 ст. 5).
В ст. 42 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывается, что любая проверка фактов правонарушений, которые совершаются прокурорами и следователями прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела, производство расследования это исключительная компетенция органов прокуратуры .
Принцип законности заключается в том, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с законами которые действуют на территории Российской Федерации.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации органы прокуратуры, как и все другие государственные органы, в своей работе должны не противоречить нормам Конституции и иным законам и исходить из их требований. Это конституционное предписание для органов прокуратуры является актуальным значением, так как, являясь блюстителем законности в государстве, прокуроры не должны допускать произвола, нарушений или отступлений от закона .
Принцип гласности заключается в том, что в средствах массовой информации печатается состояние законности. В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" подчеркивается, что органы прокуратуры имеют право разглашать какую-либо информацию в той степени, если это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.
1.3. Система органов прокуратуры в Российской Федерации
В РФ под системой органов прокуратуры понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих органов и учреждений прокуратуры, которые объединены совместными задачами и которые реализуют общие для них полномочия . Возглавляет систему Генеральная прокуратура РФ.
Современная система органов прокуратуры это Генеральная прокуратура РФ, территориальные и специализированные органы, Следственный комитет при прокуратуре РФ и его подразделения на местах, а также Академию Генеральной прокуратуры РФ и другие образовательные и научные учреждения.
Территориальные органы прокуратуры это объединение органов и учреждений прокуратуры, которые реализуют собственные полномочия в таких пределах, которые определяются государственным и административно-территориальным устройством страны. Система территориальных органов это: Генеральная прокуратура РФ (во главе Генеральный прокурор), Прокуратура субъектов РФ (республик в составе РФ, прокуратуру краев, областей, городов Москвы и С.-Петербурга, автономной области, автономных округов), Прокуратуры районов и городов, а также Прокуратуры административных округов и межрайонные прокуратуры
Специализированные органы прокуратуры это совокупность органов и учреждений прокуратуры, осуществляющие собственные полномочия в конкретных областях государственной или хозяйственной деятельности, которые ограничены специальными объектами или отраслями прокурорского надзора.
Следственный комитет при прокуратуре РФ является органом прокуратуры РФ, обеспечивающим в пределах своей компетенции исполнение законодательства РФ об уголовном судопроизводстве — обеспечение законности при производстве предварительного следствия.
Важным свойством отечественной прокурорской системы является то, что образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их правового положения и компетенции осуществляется в соответствии с Законом о прокуратуре Генеральным прокурором РФ .
Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам.
Закон о прокуратуре прямо предусматривает запрет на создание и деятельность на территории Российской Федерации органов и учреждений, не входящих в единую систему прокуратуры РФ . Это означает, что система органов и учреждений прокуратуры может быть изменена только путем принятия специального федерального закона.
Состав органа прокуратуры это объединение должностных лиц (прокуроров и прокурорских работников), которые работают в том или ином органе или учреждении прокуратуры и имеют классные чины.
Прокурор – это главный представитель обвинения на судебном заседании. Функции этого должностного лица в разных странах различаются и определяются условиями, сложившимися исторически .
В России прокурор - это должностное лицо, задачами которого являются следующие действия:
•прокурорский надзор за работой следователей;
•координация деятельности по борьбе с преступлениями;
•участие в рассмотрении любых дел в судах;
•поддержание гособвинителя в уголовном процессе;
•опротестование приговоров, актов, судебных решений, если они противоречат закону;
•рассмотрение обращений и жалоб граждан;
•возможность возбуждать дела по поводу административных и уголовных нарушений .
Согласно законодательству полномочия прокурора заключаются в осуществлении надзора за соблюдением законов. Прокурорские полномочия делятся на 3 группы:
- предупреждение нарушений;
- выявление нарушений;
- устранение нарушений.
Прокурору не должно чиниться никаких препятствий для осуществления надзорных полномочий, которые являются его профессиональным долгом. Он наделен правом беспрепятственного проникновения на территорию поднадзорных ему органов в нужное время вне зависимости от пропускного режима. Для этого ему достаточно предъявить свое служебное удостоверение.
Полномочия прокурора дают право запрашивать любые документы, которые требуются для того, чтобы выявить нарушения законодательства. Не допускается отказ в предоставлении прокурору даже тех документов, которые содержат коммерческую тайну. В обязанность прокурора входит соблюдение правил неразглашения, предусмотренных законом при работе с секретными документами.
Полномочия прокурора позволяют ему опротестовывать правовые акты, не соответствующие закону, для чего он обязан обратиться в суд для признания их недействительными. При установлении факта нарушения законодательства должностными лицами прокурор может освободить незаконно задержанных, если их задержание происходило на основании решений, вынесенных не судом.
Прокурор является участником уголовного процесса. Полномочия прокурора в уголовном процессе отличаются на разных стадиях.
На этапе предварительного расследования и возбуждения уголовного дела полномочия прокурора наиболее широки и носят характер властно-распорядительных. Прокурор надзирает за органами, занимающимися предварительным расследованием, дознавательной и оперативно-розыскной работой. В его обязанности входит следить за соблюдением законов со стороны этих органов.
Полномочия прокурора на досудебной стадии можно разделить на четыре группы.
Прокурор дает согласие на возбуждение ходатайства дознавателем об избрании, изменении или отмене меры пресечения (домашний арест, заключение под стражу, отстранение от дел, запись переговоров, арест имущества, обыск жилья, личный обыск) .
Он дает письменные указания и санкции на производство действий органам, занимающимся дознанием и предварительным расследованием, участвует в следствии, продлевает предварительное расследование, решает иные вопросы, возникающие в ходе следствия.
Разрешает самоотводы и отводы следователей, дознавателей, нижестоящих прокуроров. Отстраняет дознавателей и следователей от расследования, изымает уголовные дела у дознавателя и передает следователю, передает дела от одних органов другим с обязательным обоснованием таких изменений .
Утверждает обвинительный акт и направляет дело в суд, возвращает дело следователю или дознавателю для дорасследования, приостанавливает и прекращает производство по уголовному делу.
Во время стадии судебного процесса прокурор наделен иными полномочиями. Он является государственным обвинителем или должностным лицом, на которого возложена роль по устранению нарушений законодательства.
В системе прокуратуры предусмотрены должности старшего помощника прокурора и помощника прокурора, которые находятся в подчинении заместителей прокурора.
Помощник является самостоятельным лицом, которое может влиять на действия в рамках процесса. Он готовит процессуальные акты на подпись прокурору.
Полномочия помощника прокурора позволяют ему самостоятельно предпринимать ряд процессуальных действий, например, давать следователю поднадзорных органов письменные указания по вопросам следствия. В обязанности помощника не входят действия, на выполнение которые уполномочен только прокурор и заместитель, например, санкционирование обыска, выемка документов, заключение под стражу, помещение в психиатрическое лечебное учреждение и другое.
В прокуратурах осуществляют свою деятельность также и другие работники, которые не относятся к прокурорским работникам, но занимают должности государственных гражданских служащих (секретари, архивариусы, руководители канцелярий и т.п.).
Генеральная прокуратура Российской Федерации состоит из:
- Генерального прокурора РФ;
- первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ;
- начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений, они являются старшими помощниками Генерального прокурора РФ;
- заместители начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений, а также начальники отделов в составе управлений, которые являются помощниками Генерального прокурора РФ .
В главных управлениях, управлениях и отделах Генеральной прокуратуры РФ также имеются должности старших прокуроров, прокуроров.
Генеральный прокурор имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, которые по полномочиям равны начальникам управлений; помощников и помощников по особым поручениям, которые по полномочиям равны заместителям начальников управлений . Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, полномочия которых равны заместителям начальников управлений.
Прокуратура субъектов РФ имеет: прокурора субъекта РФ; первого заместителя и заместителей прокурора субъекта РФ; начальников управлений и отделов. Начальники управлений и отделов на правах управлений осуществляют функции старших помощников, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощников прокурора субъекта РФ. В данных прокуратурах имеются должности старших помощников, помощников прокуроров, старших прокуроров, прокуроров управлений и отделов.
У прокурора субъекта РФ есть помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителя начальника управления. Аналогичный состав имеют специализированные и иные прокуратуры, которые приравниваются к прокуратурам субъекта РФ.
В составе районных, городских и приравненных к ним специализированных и иных прокуратур есть: соответствующие прокуроры, заместители прокурора, помощники и старшие помощники прокурора. Также устанавливается должность начальника отдела.
Глава 2. Прокуратура Российской Федерации в системе защиты прав и свобод человека и гражданина
2.1. Функции и задачи прокуратуры Российской Федерации
Деятельность органов прокуратуры направлена на достижение определенной цели, закрепленной в Конституции РФ и Законе о прокуратуре, для достижения которой прокуратура призвана решать ряд сформулированных в законе задач.
Пункт 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закрепляет задачи прокурорской деятельности:
1) обеспечение верховенства закона;
2) обеспечение единства и укрепления законности;
3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства .
Верховенство закона означает достижение приоритета закона как акта, обладающего вышей юридической силой, над всеми иными правовыми средствами регулирования общественных отношений. Высшей юридической силой на территории РФ обладает федеральное законодательство.
Поэтому деятельность прокуратуры как федерального органа власти должна быть направлена на обеспечение приоритета федерального закона: Конституции РФ, федеральных конституционных и иных федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, включая нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе их законы, с учетом требований ст.ст. 70-72 Конституции РФ о разграничении предметов ведения между Федерацией и субъектами.
В советской правовой науке традиционно под законностью понималось «строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, организациями, должностными лицами и гражданами».
В настоящее время данное понятие включает в себя не только соблюдение норм права, но и необходимость обеспечения для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав, результативной работы правоохранительных органов, независимого и эффективного правосудия .
Защита прав и свобод человека и гражданина является одним из основных устоев правового государства, поэтому постановка этой задачи перед органами прокуратуры означает признание, прежде всего, особой роли прокуратуры в строительстве правового государства, а во-вторых, верховенства прав и свобод человека и гражданина в правовой системе Российской Федерации . Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина проявляется в точном выполнении установленных в законе требований, определяющих правовой статус личности в Российской Федерации, а также правил, регламентирующих порядок, условия и основания его ограничения.
