Глава 1. Характерные черты принципов избирательного права
1.1. Общая характеристика принципов избирательного права
Избирательное право, являясь подотраслью конституционного права России, содер-жит развернутую систему понятий, выражающих его сущность, среди которых следует назвать: «выборы», «избирательная система», «активное избирательное право», «пассивное избирательное право», «принципы избирательного права», «избирательный процесс» и ряд других.
Базисом, фундаментом избирательного права РФ являются исходные начала, принци-пы, представляющие собой систему правовых гарантий, направленных на обеспечение про-ведения честных, законных избирательных процедур, реализацию и защиту избирательных прав граждан России.
Принципы избирательного права России сформировались в современном их понима-нии сравнительно недавно. При этом показательно, что основополагающие начала избира-тельного права были включены в нормативные акты Российской Империи. И для того, чтобы понять их сущность, необходимо проследить динамику развития принципов избирательного права в истории России ХХ века, так как именно в этот исторический отрезок времени указанные принципы претерпели наибольшие изменения.
18 февраля 1905 г. Николай II написал высочайший рескрипт на имя министра внут-ренних дел Булыгина Александра Григорьевича, в котором приказал ему разработать зако-нопроект по процедуре формирования всероссийского представительного органа – Государ-ственной Думы.
Характерной чертой избирательного права в 20 веке был его антидемократизм. Это касалось, в первую очередь, избирательного корпуса, т.е. граждан, имеющих право на уча-стие в голосовании. Вследствие этого, выборы в Государственную Думу не были всеобщими. Согласно положению от 6 августа 1905 г., не имели права избирать и быть избранными: 1) лица моложе двадцати пяти лет; 2) учащиеся, включая студентов; 3) военнослужащие и ряд других.
Выборы не были прямыми, поэтому все избиратели были разделены на четыре курии – крестьяне, рабочие, городские жители, землевладельцы, которые получили возможность выбирать определённое число выборщиков.
Избирательная система, устанавливаемая Указом от 11 декабря 1905 г., была наиболее прогрессивной в российской истории до 1917 г. Но все же она была ограниченной. В российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступенчатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию к выборам допускались мужчины, достигшие 25 летнего возраста. Женщины права голоса не получили, как и военнослужащие, студенты, народы, ведущие кочевой образ жизни. Не допускались к выборам и осужденные за преступления и находящиеся под следствием и т.д.
Не могли в них участвовать должностные лица – губернаторы и вице-губернаторы и другие, а также служащие полиции. Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, не допускавший к ним значительные слои общества, например, рабочих.
Новеллой советского избирательного права стало введение трудового ценза, который можно считать антиподом дореволюционному избирательному праву. Согласно данному цензу, в выборах не имели права участвовать: 1) лица, прибегающие к наемному труду с це-лью извлечения прибыли; 2) лица, живущие на нетрудовые доходы, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;
Помимо использования не всеобщего цензового права, большевики ввели непрямое и неравное представительство на выборах в Советы. Отбросив уверенность большевиков в выстраивании новой избирательной системы, очевидно, что неравенство представительства в советской избирательной системе аналогично дореволюционной избирательной системе. Принципиально поменяв слово граждане на «городской и сельский пролетариат и беднейшее крестьянство», большевики позаимствовали у критикуемого ими императорского режима неравное представительство разных слоев населения. Они предоставили привилегии на выборах тем слоям, которые считали наиболее социально выгодным власти. Конституция 1918 г. предусматривала пятикратное преимущество городского населения над сельским при созыве как областных и губернских съездов Советов, так и Всероссийского съезда Советов (ст. 53 и 25 Конституции 1918 г.).
Конституция СССР 1924 года воспроизвела те же самые принципы избирательного права, что и Конституция РСФСР 1918 г. Немного отредактировав категории лиц, лишенных избирательных прав, в сущности, Конституция РСФСР 1925 г. и принятые в соответствии с ней инструкции ВЦИК составили практически аналогичный список «лишенцев». Выборы также были не прямыми, не равными и не тайными.
В Конституции СССР 1936 г. была глава об избирательной системе, которая посвяща-лась принципам участия граждан СССР в выборах в Советы депутатов трудящихся. Получи-ли юридическое закрепление все принципы, лежащие в основе новой системы выборов: все-общее, прямое, равное избирательное право при тайном голосовании. Избирательное право было предоставлено только гражданам СССР.
Поскольку принятие Конституции СССР 1977 г. не было обусловлено какими-либо кардинальными переменами в государственном или политическом устройстве Советского Союза, то и избирательная система не претерпела каких-либо существенных изменений. Как и Конституция СССР 1936 г., Основной Закон 1977 г. содержал специальную главу "Избирательная система", в которой в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами и основы избирательного процесса.
В отношении граждан СССР появилась норма о включении в списки всех граждан, достигших ко дню выборов или в день выборов 18 лет и проживающих (постоянно или вре-менно) к моменту составления списков на территории данного Совета. Норма о предоставлении права на участие в выборах независимо от срока проживания избирателей была новеллой для отечественного избирательного права.
В числе новелл избирательной системы 1977 г. следует указать закрепление Консти-туцией ряда новых принципов. Прежде всего, принципа свободных выборов. Часть вторая ст. 100 гарантировала гражданам СССР и общественным организациям право на свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также предоставляла право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио.
Оценивая советскую избирательную систему, очевидно, что несмотря на убежден-ность большевиков в новизне и демократичности советской избирательной системы, многие черты были заимствованы с дореволюционного избирательного права. Таким образом, к ос-новным признакам советской избирательной системы можно отнести ее цензовость, нерав-ное и непрямое представительство, а также открытый порядок голосования.
Таким образом, понимание избирательной системы как порядка формирования вы-борных органов государства и как общественных отношений формирует два самостоятель-ных подхода, каждый из которых подлежит критической оценке.
Первый ведет «к отождествлению избирательной системы с избирательным правом, так как порядок выборов устанавливается нормами избирательного права. Тем самым изби-рательная система как относительно самостоятельное политико-правовое явление растворя-ется в избирательном праве». Что же касается второго подхода, «то общественные отноше-ния, будучи весьма динамичным явлением, не дают достаточно конкретного представления об избирательной системе как категории государственного права, элементы которой, осо-бенно в организационно-практическом аспекте, трудноуловимы. Иначе говоря, обществен-ные отношения не дают реального материала, из которого складывается избирательная си-стема как совокупность определенных элементов, составных частей». Рассуждая подобным образом, М.И. Толкушкин выводит избирательную систему за рамки избирательного права и общественных отношений, складывающихся по поводу формирования представительных органов государственной власти, расширяя их за счет совокупности государственных и общественных организаций и избирателей, входящих в правовые отношения в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления путем всеобщих выборов.
Как всякая система, избирательная система предполагает определенную структуру, складывающуюся из конкретных элементов, основных частей и связи между ними. Ни одно из приведенных выше определений избирательной системы не удовлетворяет критериям си-стемы. В зарубежной науке не выделяется узкий и широкий смысл в понятии «избирательная система» и используется термин «electoral system», под которым понимается избирательная формула, способ определения победителя на выборах в органы государственной власти и правила распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями, преодолевшими заранее установленный избирательный порог. Преобладание в зарубежной науке подхода, основанного на узком понимании избирательной системы, отразилось на определении избирательной системы в отечественной литературе.
В широком смысле понятие избирательной системы определяется авторами преиму-щественно как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу организации выборов в представительные органы, либо как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, либо как система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, либо как порядок проведения выборов от их назначения до объявления результатов голосования.
Многие отечественные ученые-юристы рассматривают избирательную систему как: 1) «совокупность норм, устанавливающих избирательные права граждан, организацию и порядок выборов в органы государственной власти, а также взаимоотношения депутатов с избирателями»; 2) «совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования»; 3) «совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбор-ных должностных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, а также в процессе осуществления взаимо-отношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами».
Приведенные подходы к поиску определения избирательной системы показывают, что нормативистский подход приводит к характеристике избирательной системы как правовой системы, обретающей форму избирательного права.
Такой подход обедняет представления об избирательной системе, поскольку ставит под сомнение огромный пласт научных разработок данной категории, исключает интегра-цию различных областей научного знания. В настоящее время качественное состояние рос-сийской избирательной системы предопределило необходимость шире взглянуть на избира-тельную систему, обогатив знание не только о ее юридической составляющей, но и фило-софской, политологической, социологической и др.
К сожалению, использование только лишь нормативистского подхода не раскрывает функциональной связи избирательной системы с формой правления, формой государствен-ного устройства и политическим режимом.
В определении избирательной системы наряду с нормативистским следует выделять и субъектно-институциональный подход, характеризующий избирательную систему как совокупность конституционно-правовых институтов и участников конституционно-правовых отношений.
В настоящее время принципы избирательного права представляют собой основопола-гающие начала, правила-требования, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений, главным содержанием избирательного права, служащие критерием законности и правомерности действий всех участников избирательных правоотношений.
С.Д. Князев дал наиболее содержательное определение рассматриваемого понятия: «Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выбо-ров как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регу-лирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечиваю-щих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан».
Необходимо отметить, что значение конституционного оформления принципов изби-рательного права трудно переоценить. Основной закон, по своему характеру, должен являть-ся основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовы-ваться с принципами Конституции. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. В этой связи нельзя не отметить, что поскольку выборы и опосредующее их проведение избирательное право составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов организаций выборов и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне.
Конечно, то, что в Основном законе отсутствует глава об избирательной системе, не определены основные принципы избирательного права, привело в результате к необходимо-сти со временем, в рамках избирательной реформы, вырабатывать и закреплять основные и приоритетные направления развития избирательного права Российской Федерации. Доста-точно обратить внимание на эволюцию развития закона об основных гарантиях, имевшего в результате не одну редакцию, а то и полное обновление текста.
Анализ практики применения избирательного законодательства на различного уровня выборах свидетельствует, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем исчерпывающего отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью невостребованными, либо их реализация существенно затрудняется имеющимися пробелами правового регулирования принципиального характера.
Несомненно, определение исходных правил участия граждан в выборах имеет фунда-ментальное значение для всего российского избирательного права, включая и его принципы. Обусловлено это тем, что избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, преимущественно регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права.
Соответственно этому и основополагающий федеральный законодательный акт о вы-борах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан РФ, вслед-ствие чего принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав.
1.2. Виды принципов организации и проведения выборов
Принцип всеобщего избирательного права предполагает, что гражданин РФ по до-стижении совершеннолетия независимо от обстоятельств, закрепленных в ст. 19 Конститу-ции РФ в качестве гарантий, имеет права избирателя – право участвовать во всех избира-тельных мероприятиях, действиях и процедурах, включая право на выдвижение кандидатов (их списков), право на участие в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением вы-боров, деятельностью избирательных органов и др., а по достижении соответствующего воз-раста, определенного избирательным законодательством РФ и ее субъектов, гражданин РФ имеет право выступать в качестве кандидата и быть избранным в органы публичной власти всех уровней. Таким образом, речь идет об осуществлении гражданами РФ конституционно-го права: активного и пассивного избирательного права – избирать и быть избранным в органы публичной власти в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
Принцип всеобщности не является абсолютным, поскольку предоставление избира-тельного права, особенно пассивного, имеет ряд законодательных требований (цензов), под которыми следует понимать условия (ограничения, запреты), среди которых: возрастной ценз, ценз гражданства, ценз оседлости, ценз несвободы, ценз недееспособности и др. Ука-занные цензы нашли свое закрепление в российском законодательстве.
Для пассивного избирательного права требуется более повышенный возраст, что свя-зано с наличием опыта работы в решении государственных дел, а на местном уровне – во-просов местного значения. Так, для кандидата на должность Президента РФ, США возраст-ной ценз составляет не менее 35 лет, в Италии – 50 лет, в Германии – 40 лет, для кандидата на должность депутата Государственной Думы и законодательного органа субъекта РФ – 21 год, для избрания главой субъекта РФ – 30 лет, главой муниципального образования – 21 год, депутатом представительного органа на местном уровне – 18 лет. Как правило, предельный возраст для избрания в органы публичной власти законом устанавливать запрещается.
По общему правилу ценз гражданства означает, что избирательным правом обладают граждане соответствующего государства. Однако в ряде стран, в том числе и в России, изби-рательными правами обладают и иностранные граждане, постоянно проживающие на терри-тории конкретного муниципального образования. Они вправе избирать и быть избранными только в органы местной власти на основе заключенных международных договоров и феде-ральных законов, предусматривающих и закрепляющих такую возможность для них.
Ценз оседлости представляет собой определенные требования к минимальному сроку проживания на определенной территории. Так, в России единственное ограничение по дан-ному цензу имеет кандидат на должность Президента РФ, который должен постоянно про-жить в России не менее 10 лет, что установлено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 81), а в остальных случаях – не допускается.
Ценз недееспособности, закрепленный в Конституции РФ, означает, что лица, при-знанные судом недееспособными в силу психического расстройства, лишены избирательного права, как активного, так и пассивного (ч. 3 ст. 32). Подобная норма содержится в законодательстве Польши и Литвы.
Ценз несвободы по Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) означает, что не вправе избирать и быть избранными в органы публичной власти лица, которые содержатся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституционное положение детализируется в ч. 3 ст. 4 Феде-рального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Принцип равного избирательного права означает, что все граждане принимают уча-стие во всех видах выборов на равных основаниях, что выражается в следующем: а) каждый избиратель имеет право лишь на один голос (по правилу «один человек – один голос»); б) голос каждого избирателя имеет одинаковый «вес», что достигается образованием одинако-вых по числу избирателей избирательных округов и участков, от которых избирается равное количество депутатов. Иначе говоря, в рамках активного избирательного права каждый из-биратель имеет равную возможность оказывать свое воздействие на результаты выборов, в которых он участвует, а в рамках пассивного избирательного права данный принцип означает равные возможности в процессе выдвижения и регистрации кандидатов, при проведении ими предвыборной агитации, определении результатов выборов, формировании равных по численности избирательных округов и избирательных участков и др.
Как показывает практика, в процессе реализации принципа равного избирательного права в нашей стране возникает много проблем. На практике очень сложно образовать абсо-лютно равные по численности избирательные округа. Поэтому действующее законодатель-ство при установлении требования примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей допускает отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не бо-лее чем на 30%.
При образовании многомандатных избирательных округов при соблюдении пример-ного равенства числа избирателей на один депутатский мандат возможно отклонение числа избирателей от средней нормы представительства, которая умножается на число депутатских мандатов в данном округе не более чем на 10% от средней нормы представительства, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 15%. В ряде случаев при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа муниципального образования возможно образование отдельных одномандатных избирательных округов с отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%. При образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение не более чем на 40%.
В соответствии с новеллами избирательного законодательства одномандатные и мно-гомандатные избирательные округа образуются сроком на десять лет (ч. 2 ст. 18 Закона об основных гарантиях...).
Возникают проблемы и при реализации принципа равенства в отношении пассивного избирательного права. Одна из таких проблем состоит в обеспечении равных возможностей при проведении предвыборной агитации за кандидатов, занимающих руководящие должности в органах государственной власти, и за кандидатов, у которых таких должностей нет. Практика выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ показывает, что у кандидатов, занимающих руководящие должности в государственном аппарате, возможности появляться на экранах телевизоров и на страницах печатных изданий значительно больше, в отличие от других кандидатов, которые не имеют таких должностей. Представляется, что разграничить информацию в средствах массовой информации о повседневной работе должностных лиц от проводимой ими предвыборной агитации весьма сложно. Для этого, по мнению А.А. Безуглова и С.А. Солдатова, необходимо разработать единые объективные критерии, которые, к сожалению, на сегодняшний день отсутствуют.
Принцип прямого избирательного права в соответствии со ст. 6 Закона об основных гарантиях... выражается в том, что гражданин РФ голосует за кандидатов (списки кандида-тов), за или против кандидата непосредственно, если это предусмотрено законом. На выбо-рах в органы местной власти гражданин РФ может голосовать непосредственно против всех кандидатов (списков кандидатов), если это установлено законодательством соответствующе-го субъекта РФ.
Российским законодательством предусматривается комплекс средств, предназначен-ный для электронного голосования, автоматизированного подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и составления протокола участковой комиссии об итогах голосования. Для реализации данного положения с использованием программно-технических средств разработан электронный бюллетень, применяемый при проведении электронного голосования (ч. 21 ст. 63 Закона об основных гарантиях...).
Принцип свободного и добровольного участия в выборах прямо закреплен в феде-ральном законодательстве, суть которого состоит в следующем: никто не имеет права при-нуждать гражданина РФ участвовать или не принимать участия в выборах, а также оказывать влияние на его свободное волеизъявление.
В России обязательное участие в выборах не предусмотрено, т.е. не наступает какой-либо юридической ответственности. Абсентеизм – характерная черта выборов в России. Считается, что проявление абсентеизма – это своего рода бойкот, апатия, отсутствие право-вой и политической культуры, низкий уровень правосознания, а также недоверие к результатам выборов. Если выборы характеризуются значительным уровнем абсентеизма, то это приводит к выводу о сомнительной легитимности выборного органа либо свидетельствует о безрезультатности выборов, в случае если законом допускается установление обязательного минимума участия граждан в выборах. В ряде стран в целях минимизации абсентеизма применяется голосование по доверенности (Вануату, Северная Ирландия, Китай, Науру), по почте (Фиджи, Филиппины, ФРГ, штаты Орегон, Вашингтон и Колорадо (США), Великобритания, Нидерланды, Польша, Бельгия и др.).
Чтобы не допустить срыва выборов из-за абсентеизма, российское законодательство пошло на отмену порога явки – выборы считаются состоявшимися при участии любого ко-личества избирателей. Но в ряде случаев законодатель устанавливает обязательный процент получения голосов проголосовавших избирателей, при котором кандидат считается избран-ным: так, к примеру, на выборах Президента РФ за кандидата, баллотирующегося на пост главы государства, должны проголосовать более 50% избирателей, принявших участие в го-лосовании. Надо сказать, что отмена порога явки вызывает критику со стороны многих практиков и ученых, однако пока соответствующее правило сохраняется.
К принципам избирательного права следует отнести также обязательность и перио-дичность, альтернативность и состязательность, гласность и др.
