Глава I. Теоретические основы анализа эффективности проектов государственно-частного партнёрства
1.1. Понятие, возникновение и структура государственно-частного партнёрства. Нормативно-правовые основы государственно-частного партнёрства
Государственно-частное партнёрство представляет собой процесс привлечения в экономику трудовых, экономических, финансовых и интеллектуальных ресурсов. Партнерство служит фактором, имеющим большой потенциал развития на территории РФ и способным благоприятно повлиять на формирование инновационной, а самое важное, социально-ориентированной экономики.
Государственно-частное партнерство подразумевает различные формы взаимодействия между государственными учреждениями, с одной стороны, и частным бизнесом или некоммерческими организациями, с другой. Такие формы сотрудничества характеризуются тем, что партнеры, задействованные в кооперации, основанной на принципе разделения труда, совместно способствуют выполнению государственных задач. Но даже если выполнение государственных задач представляет собой существенный признак государственно-частного партнерства, нельзя не отметить и то, что для участников таких партнёрств решающее значение могут иметь различные интересы и мотивы. Так, государственная сторона рассчитывает на снятие нагрузки с бюджета за счет освоения финансовых средств из частного сектора, а также на привлечение профессионалов из сферы частного бизнеса, и на экономию времени и денег при реализации сложных социально-значимых проектов. В свою очередь, частному бизнесу государственно-частное партнерство обещает дополнительные возможности для получения прибыли, освоение новых сфер коммерческой деятельности, а также доступ к государственным возможностям и ресурсам. Поэтому вовсе не удивительно, что в нынешних условиях глобального финансового и экономического кризиса государственно-частное партнерство рассматривается как многообещающая альтернатива для выполнения поставленных задач обеих сторон.
Впервые официальное толкование государственно-частного партнерства как формы соглашения в российском праве дано Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (далее-Закон о ГЧП). В нем под государственно-частным партнерством понимается юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнера. Оно осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Публичным партнером в проекте является государство, регион (муниципальное образование), от имени которого выступает глава региона или иной уполномоченный орган. Частным партнером выступает российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП. Также в законе определен перечень юридических лиц, которые не могут являться частными партнерами. К ним относятся:
– государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
– государственные (муниципальные) учреждения;
– публично-правовые компании и иные создаваемы РФ на основании федеральных законов юридические лица;
– хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем муниципального образования;
– дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем перечисленных выше организаций;
– некоммерческие организации, создаваемые государством, регионом (муниципальными образованиями) в форме фондов;
– некоммерческие организации, созданные перечисленными выше организациями в форме фондов.
В качестве объекта ГЧП может быть только имущество, которое не принадлежит исключительно к государственной (муниципальной) собственности или имеет запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности.
Исходя из перечня закрепленных законодательством объектов ГЧП участие бизнеса в сфере жизнеобеспечения территории не должно привести к сокращению числа рабочих мест и удорожанию коммунальных услуг. Также не предполагается полный уход органов власти из определенной сферы экономики, сохраняется их контроль, в том числе и за ценообразованием.
Соглашение о ГЧП должно заключаться в виде гражданско-правового договора сроком не менее чем на 3 года.
Полномочия публичного партнера в области ГЧП:
– обеспечение координации деятельности органов власти при реализации проекта;
– согласование публичному партнеру конкурсной документации для проведения конкурсов на право заключения соглашения о ГЧП;
– осуществление мониторинга реализации соглашения о ГЧП;
– содействие в защите прав и законных партнеров ГЧП;
– обеспечение открытости и доступности информации;
– ведение реестра заключенных соглашений;
– представление в уполномоченный орган результатов мониторинга реализации ГЧП-соглашения и др.
Частному бизнесу передается лишь часть функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности региона или муниципалитета. К примеру, земельный, лесной участки, водный объект, части водного объекта, участки недр предоставляются частному партнеру в аренду на срок, который устанавливается соглашением о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и он не вправе передавать свои права по данному договору иным лицам.
Таблица 1.1. Нормативно-правовые акты, регулирующие процессы
государственно-частного партнерства в России на федеральном уровне.
Нормативно-правовой акт Краткая характеристика
Гражданский
кодекс РФ
Устанавливает основы договорных отношений между субъектами партнерства, каждая из форм которых предполагает заключение определенного соглашения; определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав на объекты соглашений; регулирует договорные и иные обязательства, вытекающие из отношений субъектов, а также другие имущественные отношения, связанные с реализацией ГЧП.
Бюджетный
кодекс РФ
Регулирует формы и порядок участия государства в отношениях ГЧП, порядок и условия предоставления бюджетных гарантий; определяет порядок финансирования проектов ГЧП по средствам бюджетных инвестиций; регулирует отношения по разработке, утверждению и реализации целевых программ; определяет предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим, применение которых осуществляется в рамках реализации проектов ГЧП.
Налоговый
кодекс РФ
Регулирует порядок налогообложения деятельности участников проектов ГЧП, устанавливает специальные налоговые режимы деятельности участников в рамках ГЧП отношений, предусматривает специальные налоговые льготы для субъектов, участвующих в реализации проектов ГЧП.
ФЗ «О защите конкуренции» Устанавливает порядок проведения конкурсных процедур в рамках ГЧП, порядок передачи объектов государственной собственности частному партнеру в собственность, в аренду или на иных правах.
ФЗ от 21 июля 2005 г.
№ 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» Регулирует привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечивает эффективное использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
ФЗ от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» Направлен на привлечение компаний, людей с научным потенциалом на территорию инновационного центра; предусматривает налоговые льготы, предоставление инфраструктуры, жилья, производственных площадей, зданий; освобождение участников проекта от налога на имущество, НДС и налога на прибыль в течение 10 лет.
Федеральные законы о государственных корпорациях Определяются правовое положение, цель деятельности, полномочия и порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации государственных корпораций.
Следует также отметить проблемы в нормативно правовом регулировании в сфере ГЧП. Первостепенной проблемой является то, что на сегодняшний день государство еще не определилось с выбором тенденции развития ГЧП в России. Отсутствие единой концепции сказывается на несовершенстве механизмов реализации законов, регулирующих ГЧП. Концепция должна отражать понимание и восприятие ГЧП, рассматривать такое взаимодействие власти и бизнеса как систему, где четко определен предмет.
Следующая проблема состоит в том, что законодательство о ГЧП развивается на уровне субъектов, по средствам принятия региональных законов об участии субъектов в проектах ГЧП. Значительная часть данных нормативно-правовых актов была принята до введения ФЗ № 224 и в связи с этим присутствует ряд сложностей, снижающих уровень эффективности привлечения инвестиций.
Также существуют недостатки бюджетного законодательства, определяемые ограничениями допустимых форм бюджетных расходов и направлений финансирования бюджетными учреждениями, а также усложненной процедурой предоставления государственных гарантий; ограничены также возможности бюджетирования долгосрочных проектов. Бюджетный кодекс не учитывает специфику отношений в сфере ГЧП, и лишь в ст. 179.2 определяет, что средства, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП, выделяются из Инвестиционного Фонда РФ. При этом Бюджетный кодекс не предусматривает создание Инвестиционных фондов в субъектах РФ.
Актуальная на сегодняшний день проблема противоречивости и разнородности регионального законодательства. Данная проблема возникает в силу длительного отсутствия единой правовой системы на федеральном уровне. Субъекты самостоятельно определяли правила, по которым будут реализовываться проекты в регионе. Суть ГЧП отношений во многом зависит и от того, как определяют эти отношения сами субъекты. Противоречивость регионального законодательства может стать причиной появления коллизий с федеральными
законами. Между тем, единство терминологии является одним из правил юридической техники, а, значит, используемые в текстах законов термины, должны иметь одно значение. От единства определений во многом зависит целенаправленность ГЧП проектов.
Государственно-частное партнерство, как механизм вовлечения частного сектора в развитие экономики государства возник в современной Российской Федерации в начале 90-х годов XX века. В то время молодое государство испытывало на себе колоссальное изменение в правовом и экономическом развитии, которое выражалось в революционном изменении государственного строя и перестроение экономики от административно-командной системы в систему рыночной экономики. С появлением нового государства в свободной рыночной экономикой и либерализацией законодательства начал появляется частный капитал, который в свою очередь был заинтересован в инвестировании в экономику государства. Государство в свою очередь было заинтересовано в реализации огромного массива имущества, доставшегося в результате преобразований, упомянутых выше, а также осуществить частичную разгрузку государства от публично- властных функций. Однако, в начальном этапе данная проблема не находила решения ввиду наличия правового вакуума и юридических коллизии в взаимоотношении государства и частного капитала. Модели государственно-частного партнерства частично были апробированы интегрированы в виде соглашений на примере их реализации в развитых стран Запада. В последние годы в Российской экономике все больше уделяется внимание механизмам государственно-частного партнерства как особой форме взаимодействия между бизнесом и государством в вопросах реализации наиболее значимых социально-экономических проектов, проектов по добыче полезных ископаемых и научно-исследовательской среде. Данная форма сотрудничества отвечает интересам обеих сторон, а именно:
– интересы государства: возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия бюджетных средств, по сути, «в рассрочку» без увеличения долговой нагрузки, объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация) позволяет повысить качество создаваемого объекта и снизить риски завышения стоимости строительства и эксплуатации. – интересы инвестора: возможность переложить часть рисков выручки на публичного партнера (применение: минимальной гарантии доходности; платы за доступность и других механизмов гарантии возвратности; возможность инвестировать в долгосрочный проект с фиксированной доходностью под гарантии/обязательства государства; увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты).
Исследование проблем государственно-частного партнерства обосновано прежде всего необходимостью «модернизации» правовых механизмов и форм реализации ГЧП позволяющих всеобъемлюще реализовать проекты для успешного развития социальных и экономических показателей субъектов России. Изучение проблем, связанных с институциональной средой, разработка и внедрение современных моделей управления ГЧП, выявление причинно-следственных связей взаимодействия бизнеса и государства в инновационном развитии экономики представляются особо значимыми в настоящее время.
Анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, соглашений о разделе продукции что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования. Вместе с тем, в международной практике ГЧП понимается как любые формы сотрудничества бизнеса и государства, включая благотворительность, корпоративную социальную ответственность бизнеса, что является немаловажным для развивающихся стран.
Термин «государственно-частное партнерство» является калькой с английского языка public-private-partnership. При этом слово public переводится как «государство», что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «государство» (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления — федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под public понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП.
Собственно термин «государственно-частное партнерство» (Public Private Partnership) появился в начале 90-х гг. XX в. И связан, главным образом, с «британской моделью» ГЧП. В 1992 году правительство Д. Мейджора объявило о «частной финансовой инициативе» (Private Finance Initiative – PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть PFI состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. д.) объектов социально – культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Данное кардинальное изменение системы государственного управления в Великобритании повлекло за собой существенную трансформацию в институциональной среде, а также во взаимоотношениях госаппарата и частного бизнеса.
В законодательстве Северной Америки (США, Канада) ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такие соглашения обычно предполагает наличие контракта соответствующего уполномоченного органа с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником.
Стандартная неоклассическая экономическая литература ГЧП характеризует как предмет традиционного анализа благосостояния, при этом в рамках анализа проводится оценка эффективности влияния ГЧП на общественное благополучие. ГЧП – это еще и предмет исследования в информационно открытой экономике, при этом экономика имеет фокусировку на взаимоотношения и мотивацию при формировании информационных потоков между агентами.
Институциональная экономическая теория ГЧП определяет как стратегию управления, которая позволяет свести к минимуму операционные издержки или издержки, которые связаны с формированием и поддержанием взаимоотношений в вопросах контрактации, координации при производстве товаров и услуг.
Государственное управление ГЧП характеризует оптимальным стратегическим подходом к стимулированию социально-экономического развития, объединяющим эффективность, гибкость, компетентность частного сектора с возможностями контроля, долгосрочными перспективами и социальными интересами государственного сектора.
