I. ПОДГОТОВКА ПРОЕКТА КОНТИТУЦИИ РФ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИЕЙ.
1. ПРОЦЕСС ПОДГОТОВКИ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИЕЙ ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ
12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, которая впоследствии стала программой революционного конституционного преобразования существующего строя. В ней было заявлено о суверенности и самостоятельности РСФСР в рамках обновленного СССР. В пункте 5 данной Декларации устанавливалось верховенство законодательства РСФСР над законодательством СССР, а также провозглашалась задача модернизации национально-государственного устройства РСФСР путем расширения прав субъектов республики (п. 9). Объявлялись принципы нового общественного строя: политический плюрализм (п. 12), разделение властей (п. 13), приверженность общепризнанным принципам международного права (п. 14). Декларация о государственном суверенитете РСФСР провозглашалась основой для разработки новой Конституции РСФСР и совершенствования республиканского законодательства (п. 15) .
По Конституции РСФСР 1978 г. высшим органом государственной власти учреждался Съезд народных депутатов РСФСР. В его состав вошли 1068 депутатов. Данный Съезд избирал тайным голосованием Верховный Совет – постоянно действующий законодательный, исполнительный, распорядительный и контрольный орган. В соответствии с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР», Президент Российской Советской Федеративной Социалистической Республики является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР (ст. 1), а также подотчетен Съезду народных депутатов РСФСР (ст. 5) .
В связи с тем, что в СССР действовал принцип всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти, в РСФСР не был отработан механизм разделения властей. Согласно Конституции РСФСР 1978 г.:
- Верховный Совет был «законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР», это позволяло ему вмешиваться в деятельность исполнительной власти и полностью контролировать ее;
- Президент был наделен значительными правами, но в решающих вопросах он оказывался под контролем двухзвенного парламента .
В результате Верховный Совет и Президент неоднократно вмешивались в полномочия друг друга. Данные противоречия были отмечены в послании Конституционного Суда Верховному Совету «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации» от 5 марта 1993 г. .
Последняя Конституция РСФСР простояла в неприкосновенности одиннадцать с половиной лет. В период перестройки начался процесс ее изменения. Так в 1989 г. в нее было внесено 25 поправок. С учетом всех поправок 1989 – 1992 гг. Конституция РСФСР приобрела принципиально новые черты:
1. Отказ от социалистической модели общественного развития и от монопольного положения КПСС в политической системе;
3. Признание идеологии плюрализма;
4. Признание концепции разделения властей;
5. Закрепление новых основ статуса личности и др.
Референдум 17 марта 1991 г. и последующее введение в Конституцию РСФСР новой главы о Президенте создало сильное противоречие между двумя конституционно «высшими» органами государственной власти, между Съездом и Президентом. Отсутствие точного разделения полномочий между Верховным Советом и Съездом народных депутатов, с одной стороны, и Президентом, с другой, вызывало острую оппозиционность двух ветвей государственной власти – законодательной и исполнительной. Взаимоотношения между ними еще больше обострились в период разработки проекта Конституции России.
Вопрос о принятии новой российской Конституции встал на I Съезде народных депутатов РСФСР. Именно им 22 июня 1990 г. была образована Конституционная комиссия. Задачами Конституционной комиссии были подготовка поправок в Конституцию РСФСР 1978 г., подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции .
На I Съезде было решено, что в состав конституционной комиссии войдут 102 народных депутатов РСФСР. Ее Председателем стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, а заместителем Р.И. Хасбулатов, который являлся первым заместителем Председателя Верховного Совета. Комиссия возложила обязанности ответственного секретаря на О.Г. Румянцева, который взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции.
В соответствии с Положением о Конституционной разделении комиссии, утвержденной Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 января 1992 г. № 2225-1, Конституционная комиссия образована первым Съездом народных депутатов РСФСР и является постоянно действующим органом (ст.1) .
Осенью 1990 г. Конституционной комиссией был подготовлен первоначальный вариант проекта Конституции. На заседании Конституционной комиссии в октябре 1990 г. первый вариант проекта, получил 37 голосов «за» и 32 «против». В марте 1992 г. проект был одобрен почти всеми членами Конституционной комиссии. С 1992 г. и до середины 1993 г. проводилось активное обсуждение и доработка текста проекта.
В соответствии с Постановлением от 18 апреля 1992 г. № 2697-I «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке работы над ним», «Съезд народных депутатов Российской Федерации постановил одобрить общую концепцию конституционных реформ в Российской Федерации, положенную в основу проекта новой Конституции Российской Федерации, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом Российской Федерации» .
7 мая 1992 г. состоялось пленарное заседание Конституционной комиссии. Был утвержден доработанный в Комиссии проект Конституции Российской Федерации, а на рассмотрение Верховного Совета решили внести проект Постановления «О порядке учета предложений субъектов Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации». Был рассмотрен и проект Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, направленный в Конституционную комиссию Президентом РФ. Комиссия признала, что президентский проект содержит ряд положений, которые необходимо учесть при доработке проекта Конституции Российской Федерации, заодно отметив, что отдельные положения президентского проекта существенно ограничивают экономические, политические и гражданские права человека, нарушают принцип разделения властей. Председателю Конституционной комиссии Б.Н. Ельцину совместно с заместителем Председателя Н.Т. Рябовым было предложено сформировать рабочую группу для завершения работы над проектом Конституции Российской Федерации.
1 июня 1993 г.Рабочая группа Конституционной комиссии вновь выступила с инициативой проекта постановления Верховного Совета РФ о порядке согласования и принятия проекта новой Конституции. Предусматривалось, что, если проект Конституции не будет принят Съездом, депутаты должны объявить выборы в Конституционное собрание для доработки и принятия нового Основного Закона.
Так до 30 июня 1993 г. планировалось согласовать с Президентом РФ основные положения единого проекта Конституции, после чего опубликовать его для всенародного обсуждения, а окончательно согласованный (получивший одобрение Президента, Конституционной комиссии, Верховного Совета, субъектов Федерации) проект вынести на Съезд 17 ноября 1993 г. для его принятия в первом чтении.
Новая Конституция, согласно действовавшему законодательству, могла быть принята или Съездом, или всероссийским референдумом. По вопросу подсчета голосов, необходимых для ее принятия на референдуме, существовала четкая правовая норма: решение считается принятым, если за него проголосовали более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.
Но противоречия между Президентом РФ и депутатами Верховного Совета РФ по вопросу проекта Конституции возрастали. Председатель Конституционной комиссии Б.Н. Ельцин после пленарного заседания 9 февраля 1993 г. на семь месяцев отошел от непосредственного руководства Комиссией, но не от предмета ее деятельности. Также комиссия потеряла несколько видных членов, перешедших на работу в структуры исполнительной власти. В то же время возрос интерес к участию в ее работе со стороны народных депутатов РФ - не членов Комиссии, а также представителей конституционных комиссий субъектов Федерации.
Только 29 апреля 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации было принято постановление «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» в котором Конституционной комиссии предлагалось завершить работу до 20 мая 1993 г. Доработанный проект новой Конституции надлежало опубликовать 15 октября 1993 г.
2. ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ ПОДГОТОВЛЕННОГО КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИЕЙ
Проект Коституционной комиссии состоит из 3 частей. Первая часть включает в себя 131 статью, которые в свою очередь сгруппированы в 6 разделов, 24 главы. Вторую часть представляют договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. Третья часть содержит переходные положения .
Первый раздел проекта Конституционной комиссии «Основы конституционного строя» встатье 1 «Государственный суверенитет» провозглашает Россию как государство суверенное, правовое, демократическое, федеративное, социальное и светское с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти РФ назван ее многонациональный народ.Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявляются проектом высшей ценностью в РФ.
В проекте есть статья 4 «Народовластие», в которой предусматривается осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление. В проекте говорится, что никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением. Граждане РФ имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя .
Наряду с характеристикой РФ как правового государства проект включал в себя статью 3 «Верховенство права», причем она перемещалась по мере работы ближе к началу текста, что свидетельствовало о придании Конституционной комиссией большого значения данному принципу. В данном проекте статья 3 стоит даже перед статьей 4«Народовластие». Она требует от всех подчинения праву, говорит о прямом действии Конституции, требует публикации правовых актов, провозглашает составной частью права РФ общепризнанные принципы и нормы международного права .
Проект в статье 6 «Разделение властей» фиксировал принцип разделения властей в том его виде, который уже был отражен при реформе прежней Конституции, т.е. выделение, во-первых, законодательной, исполнительной и судебной властей, во-вторых, трех уровней осуществления полномочий - федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление.
В отношении прав и свобод человека, проект Конституционной комиссии проработал более детально и обширно. Раздел второй «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина» разделен на 6 глав. Права и свободы разбиты на две главы: гражданские и политические права и свободы и экономические, социальные и культурные права и свободы. Положение о гражданстве также включено в эту главу, а не вынесено отдельным разделом. Помимо этого глава содержит еще и обязанности, что является неотъемлемой частью прав и свобод.
Что касается проекта Конституционной комиссии, к июлю 1993 по окончательному варианту республики были определены как государства, находящиеся в составе РФ. Края, области, города федерального значения и автономные области назывались государственно-территориальными объединениями в составе РФ, которые обладали теми же правами и несли те же обязанности государственной власти, какие и республика, лишь за изъятиями, которые были предусмотрены статьей 75 Конституции РФ .
Проект Конституционной комиссии сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.Конституционная комиссия по-разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава XVIII «Система федеральной исполнительной власти», в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, Совет Безопасности определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект Конституционной комиссии предусматривает, что Правительство регулярно представляет отчет Верховному Совету РФ (стастья 99) . Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится.
По октябрьскому варианту 1991 г. Верховный Совет состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В Государственной Думе - 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в Федеральном Собрании - по 3 депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция Верховного Совета остается единой. Но законодательный процесс начинается в Государственной Думе, а затем законы направляются для одобрения в Федеральное Собрание, т.е. это уже принцип нижней и верхней палат.
По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в нее избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов.
Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность Государственной Думы вновь понижена до 300 депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ, а в Государственную Думу вновь предлагается избирать 450 депутатов.
До самого последнего варианта компетенция Верховного Совета формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что Верховный Совет состоит из двух "равноправных палат" (статья 86) - такого не говорилось на предшествующих этапах. Также изменен тот характер законодательного процесса, который как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах - представление законопроекта в Государственную Думу, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения.
Июльский проект Конституционной комиссии говорит другое (статья 90): «Законопроекты и законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации»; «Законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату»;«Законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона» (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г.) .
В круге полномочий Верховного Совета в проекте Конституционной комиссии ( статья 87) отражаются его ведущие позиции в стране. В частности, проект «вносит изменения в Конституцию РФ»; «принимает федеральные законы»; «осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законом»; «принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ»; «назначает референдум РФ»; «утверждает соглашения между органами РФ и субъектов РФ о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом»; «принимает федеральный бюджет»; «назначает выборы Президента РФ»; «по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность»; «объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, военное положение»; «объявляет общую или частичную мобилизацию»; «решает вопросы войны и мира» .
По проекту Конституционной комиссии принцип внутренней разделения властей информационное трактовался в сторону удобством уменьшения полномочий зависимости Президента, и сохранялась элементы все та факторов же советская внешней форма правления. Проект закупочной ставил Президента развивающейся под контроль удобством Верховного Совета, отличительным обязывая его системы представлять Верховному торгового Совету ежегодные связаны доклады об системе осуществлении внутренней торговых и внешней политики, системе выполнении федеральных воздействуют программ (статья 94). Подчиненное Президенту коммерческая Правительство также предоставление обязывалось ежегодно удобством представлять отчет закупочной Верховному Совету. Эти связаны и ряд других сопровождаются положений существенно услуг ограничивали права Президента и исполнительной власти . Таким образом, предполагалось, что Российская Федерация должна быть парламентской республикой с сильными позициями законодательной власти.
II. ПОДГОТОВКА ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ РФ КОНСТИТУЦИОННЫМ СОВЕЩАНИЕМ
1. ПРОЦЕСС ПОДГОТОВКИ КОНСТИТУЦИОННЫМ СОВЕЩАНИЕМ ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ
12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание .
20 мая 1993 г. Президент России принял Указ № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации». По которому Конституционное совещание включало более представителей федеральных более органов государственной прибыли власти Российской торговых Федерации; органов закупочной государственной власти предоставление республик в составе заключение Российской Федерации, коммерческая краев, областей, увязать автономной области, увязать автономных округов, торговых городов Москвы информационное и Санкт-Петербурга; местного экономическая самоуправления; политических системе партий, профсоюзных, степени молодежных, иных розничной общественных организаций, широкого массовых движений широкого и религиозных конфессий, отличительным товаропроизводителей и предпринимателей .
