ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ОРГАНОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
1.1. ИСТОРИЯ И ПОНЯТИЕ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ ОРГАНОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Человеческая жизнь очень хрупка. В процессе жизни каждый человек находится в опасности перед наступлением обстоятельств, которые могут самым непосредственным образом отразиться на состоянии его здоровья и привести к утрате заработной платы - основного источника средств существования. К таким обстоятельствам относятся: болезнь, старость, инвалидность, потеря кормильца и другие. Преодолеть их самостоятельно во многих случаях невозможно, поскольку они предопределены объективными социально-экономическими условиями, тесно связаны с производственной деятельностью, практически не зависят от воли отдельного человека. Но они прямо влияют на социальную стабильность общества, поэтому государство принимает на себя определенную долю ответственности за их наступление и создает систему социальной защиты, предоставляет государственные пенсии, социальные пособия и услуги.
Право граждан Российской Федерации на социальную защиту закреплено в Конституции Российской Федерации от 12.12.93 г., которая провозгласила, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Конкретизация этого положения содержится в ст. 39 Конституции, в соответствии с которой каждому гарантируется социальное обеспечение в случае нетрудоспособности, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом.
Социальная защита населения в широком смысле этого понятия - это совокупность социально-экономических мероприятий, проводимых государством и направленных на обеспечение нетрудоспособных граждан Российской Федерации трудовыми пенсиями по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальными пенсиями, пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на содержание детей, по безработице, на погребение, оказание адресной помощи малоимущим слоям населения, помощи гражданам, попавшим в экстремальные ситуации, в том числе беженцам и переселенцам, на санаторно-курортное лечение, содержание в домах для престарелых и инвалидов, обеспечение инвалидов транспортными средствами, протезно-ортопедическими изделиями, профессиональное обучение и переобучение инвалидов, их трудоустройство, на создание комплекса новых социальных служб - Центров социального обслуживания населения, социальную помощь на дому, социальные приюты для детей, социальные гостиницы и т. д.
Социальное обеспечение - это основная часть социальной защиты населения. Законом устанавливаются государственные пенсии и социальные пенсии, поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.
Каждый гражданин имеет право на социальную защиту. Конституция возлагает обязанность на государство создавать все необходимые условия для осуществления этого права.
Конституция Российской Федерации не только провозглашает право граждан на социальную защиту, но и четко определяет пути его реализации - прежде всего, это государственное страхование работающих, создание других фондов, являющихся источниками финансирования социальной защиты населения, а также принятие федеральных законов, гарантирующих реализацию этих прав: 28.12.2013 принят Федеральный закон N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» .
В первоочередном порядке в социальной защите в Российской Федерации нуждаются:
- граждане пожилого возраста, особенно одинокие и одиноко проживающие (в том числе и одинокие супружеские пары);
- инвалиды Великой Отечественной войны и семьи погибших военнослужащих;
- инвалиды, в том числе с детства, и дети-инвалиды;
- инвалиды из числа воинов-интернационалистов;
- граждане, пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской АЭС и радиоактивных выбросов в других местах;
- безработные;
- вынужденные беженцы и переселенцы;
- дети - круглые сироты;
- дети с девиантным поведением;
- семьи, в которых проживают дети-инвалиды, дети - круглые сироты, алкоголики и наркоманы;
- малообеспеченные семьи;
- многодетные семьи;
- одинокие матери;
- молодые, студенческие, семьи;
- граждане, инфицированные ВИЧ и больные СПИДом;
- лица с ограниченными возможностями;
- бомжи .
Социальное обеспечение является одной из форм распределения материальных благ и ресурсов, которые начисляются человеку не за его трудовую деятельность. В социальном обеспечении, а также в социальной политике государства эти средства распределяются между нетрудоспособными гражданами общества. Финансирование производится за счет государства, а также за счет бюджетов некоторых специальных фондов. Распределение производится в особых случаях, а также с учетом тех условий, которые изначально устанавливаются в рамках социальных норм, и в соответствии с законодательством страны. В то же время, социальное обеспечение определяют, как особую систему создаваемых государством мер следующих направлений:
- Правовые меры;
- Экономические меры;
- Организационные меры.
Они направлены на то, чтобы гарантировать и обеспечивать компенсацию потерянного здоровья, потерянного места работы и, соответственно, компенсацию потерянной заработной платы, за счет которой индивид удовлетворял свои основные потребности и интересы.
Заработная плата также являлась источником существования индивидов и граждан, но из-за наступивших обстоятельств, которые признаются государством социально значимыми, данные источники более не действуют в жизни гражданина.
Социальное обеспечение, как мы отметили ранее, осуществляется за счет специально отведенных на это средств.
В. Дурденевский рассматривал социальное обеспечение как деятельность публичной администрации, направленную на устранение социальных опасностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев населения, путем предоставления им денежной или социальной помощи. А социальное страхование - как систему ослабления риска посредством разложения его на участников общественного процесса производства, составную часть трудового права.
Л.В. Забелин считал социальное обеспечение родовым понятием по отношению к социальному страхованию. Поэтому, с его точки зрения, все особенности социального обеспечения в равной степени характерны и для социального страхования.
B.C. Андреев называл социальным обеспечением проводимую государством или им поддерживаемую совокупность определенных социально-экономических мероприятий по обеспечению граждан в старости и при нетрудоспособности, обеспечению детей, медицинскому обслуживанию и лечению граждан.
Важное теоретическое значение имеет разработка понятия социального обеспечения как категории, имеющей общечеловеческую ценность, произведенная Р.И. Ивановой . По ее мнению, социальное обеспечение это форма распределения материальных благ не в обмен на затраченный труд с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе, в случаях и на условиях, установленных в социальных, в том числе правовых, нормах.
Данное определение является универсальным и отражает сущность социального обеспечения независимо от конкретно-исторических условий (экономического и политического строя), в которых оно организуется. В его основе лежат следующие устойчивые признаки:
- объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты, направленной на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения;
- особые фонды, источники социального обеспечения;
- особые способы предоставления средств к существованию;
- закрепление правил предоставления социального обеспечения в социальных, в том числе правовых нормах.
Сущность социального обеспечения наиболее рельефно проявляется в его функциях: экономической, политической, демографической, реабилитационной и других.
Экономическая функция социального обеспечения заключается в замещении заработка (дохода или содержания), утраченного в связи с возрастом, нетрудоспособностью или потерей кормильца, частичном возмещении дополнительных расходов при наступлении определенных жизненных обстоятельств, а также оказании минимальной денежной или натуральной помощи малоимущим гражданам.
Источником финансирования для ее осуществления служат государственные (централизованные) внебюджетные фонды социального назначения, которые образуются по территориальному принципу. К внебюджетным фондам социального назначения относятся: пенсионный, занятости, обязательного медицинского страхования, социального страхования, социальной поддержки.
Политическая функция социального обеспечения способствует поддержанию социальной стабильности в обществе, в котором имеются значительные различия в уровне жизни различных слоев населения.
Демографическая функция призвана стимулировать воспроизводство народонаселения, необходимое для нормального развития страны.
Социально-реабилитационная функция направлена на восстановление общественного статуса нетрудоспособных граждан и других социально слабых групп населения, позволяющего им ощущать себя полноценными членами общества.
Таким образом, социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений по распределению внебюджетных фондов социального страхования и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случаях утраты заработка или трудового дохода, несения дополнительных расходов по содержанию и воспитанию детей, поддержке других членов семьи, нуждающихся в уходе, отсутствия средств в объеме прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам, а также по оказанию медицинской помощи и социальному обслуживанию.
Удовлетворение потребностей может осуществляться с помощью:
- назначения денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций) на безэквивалентной, но нормированной основе, либо бесплатно (алиментарно) вне связи с трудовой деятельностью и уплатой взносов;
- предоставление бесплатных для потребителя медицинских услуг по программам ОМС;
- оказания бесплатных для потребителя социальных услуг в пределах государственных минимальных стандартов, а сверх них - по льготным тарифам.
Существование указанного комплекса отношений обусловлено объективными причинами, поэтому государство заинтересовано в их развитии и осуществляет их правовое регулирование.
Что касается соотношения государственных систем социальной защиты и социального обеспечения, то вторую следует рассматривать как составную часть первой. Помимо социального обеспечения, социальная защита включает гарантии по охране труда, здоровья и окружающей природной среды, минимальной оплате труда и другие меры, необходимые для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования государства.
1.2. ФОРМИРОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Государственная система социального обеспечения представляет собой многоаспектное явление. Это не только комплекс социально-экономических мер, гарантирующих гражданам социальную поддержку, но и комплексное правовое образование, объединяющее группы норм регулирования общественных отношений.
19 апреля 1991 года был принят Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» – именно с этой даты ведется история Государственной службы занятости. Служба занятости была создана в сложных условиях 90-х годов, но за годы своей деятельности она показала, что способна эффективно противостоять безработице, успешно взаимодействовать с социальными партнерами по решению проблем занятости населения, снижению социальной напряженности на рынке труда.
За 28 лет работы служба занятости сформировалась как эффективно работающая и развивающаяся структура, оперативно и точно реагирующая на запросы рынка труда. В центры занятости населения ежедневно обращаются тысячи людей за помощью в трудоустройстве и получают ее.
Постоянно расширяется спектр государственных услуг в области содействия занятости населения, повышается их качество и доступность, открываются новые возможности для граждан и работодателей. Услуги, связанные с содействием занятости населения, предоставляются гражданам и работодателям бесплатно.
С 2019 года в рамках национального проекта федеральном проекте «Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда» национального проекта «Повышение производительности труда и поддержка занятости» предусмотрена модернизация службы занятости населения с целью повышения эффективности ее деятельности, обеспечения комплексного подхода к решению проблем занятости в регионах, включая вопросы снижения дисбаланса спроса и предложения рабочей силы, создания новых рабочих мест, активизации взаимодействия с работодателями, образовательными организациями и другими участниками рынка труда.
Учитывая, что сегодня органы службы занятости находятся в региональном подчинении, предполагается совершенствовать механизмы надрегионального управления системой занятости с целью обеспечения единого высокого качества их услуг по всей стране.
В связи с этим, на федеральном уровне будут разработаны единые требования к организации деятельности органов службы занятости на территории Российской Федерации и обеспечено организационно-методическое сопровождение внедрения единых требований и стандартов к организации деятельности центров занятости на территории Российской Федерации.
Модернизация центров занятости населения в соответствии с едиными требованиями проводится в 2019 году в 16 субъектах Российской Федерации, в каждом из которых отобраны центры занятости населения для реализации мероприятий по повышению эффективности деятельности органов службы занятости. Это республики Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Чувашская Республика, Краснодарский, Пермский, Ставропольский края, Белгородская, Калужская, Нижегородская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Свердловская, Тульская, Тюменская области.
К 2024 году предполагается осуществить полноценную модернизацию центров занятости во всех регионах с учетом опыта реализации пилотных проектов. Таким образом, созданные центры занятости населения нового типа будут оперативно и проактивно действовать в отношении возможных рисков безработицы и неэффективной занятости. Подходы будут проработаны в ходе пилотных проектов в отдельных центрах занятости населения и масштабированы как на прочие центры занятости населения на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, так и на другие субъекты Российской Федерации.
Объем финансового обеспечения на реализацию мероприятий по модернизации центров занятости населения одного субъекта Российской Федерации составляет 39,5 млн рублей, из которых 95% (37,5 млн рублей) составляют федерального бюджета, 5% (2 млн рублей) – средства бюджета субъекта Российской Федерации. Общий объем финансового обеспечения мероприятий по повышению эффективности деятельности органов службы занятости в рамках национального проекта «Повышение производительности труда и поддержка занятости» на 2019 год предусматривается в размере 600 млн рублей в 16 субъектах Российской Федерации.
Впервые в нашей стране устанавливается пособие по безработице. Оно вводится в России одним из первых законов - от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в РСФСР» .
Введен ряд других новых пособий: единовременные пособия предусмотрены для лиц, пострадавших в связи с участием их в борьбе с терроризмом; для медицинских работников, заразившихся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей; при возникновении поствакцинального осложнения у граждан; для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей.
Формировалась также система социального обслуживания. В советский период предоставление гражданам социального обеспечения не в денежной форме, а в виде «натурального обеспечения» регулировалось в основном актами министерств и ведомств. Россия законодательно закрепляет эту подсистему. К числу социальных услуг условно можно отнести также медицинскую помощь и лечение. В настоящее время предоставление гражданам медицинской помощи и лечение регулируется принятыми 22 июля 1993 года Верховным Советом РФ Основами законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» .
Законодательное закрепление получает и система социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, Федеральными законами от 2 августа 1995 года «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» , от 24 ноября 1995 юла «О социальной защите инвалидов» , от 10 декабря 1995 года «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предусматривается социальное обслуживание на дому пожилых и инвалидов, нуждающихся в постоянной помощи.
Формируется система социальной поддержки в виде социальных услуг, предоставляемых семьям с детьми, детям, лишенных родительской опеки и попечительства, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. По защите их прав были приняты законы от 24 июля 1939 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 21 декабря 1996г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Очевидно, достаточно широким и разнообразным стал перечень льгот. Однако реальное положение с гарантированностью тех прав, которые законодательно закреплены, таково, что эти права носят, зачастую декларированный характер. Многие виды социального обслуживания остаются нереализованными, поскольку не обеспечены соответствующим государственным финансированием.
Первой организационно-правовой формой социального обеспечения следует назвать государственное социальное обеспечение. Эта форма охватывает федеральных государственных служащих, военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, сотрудников внутренних дел, государственной безопасности, налоговой полиции, пострадавших в результате радиационных катастроф и нетрудоспособных граждан. Источником финансовых средств выступает государственный бюджет.
Вторая форма социального обеспечения, государственное (обязательное) социальное страхование, охватывает наемных работников. Применительно к государственному (обязательному) социальному страхованию, страховыми случаями могут быть болезнь, инвалидность, старость и смерть кормильца. Любое страхование базируется на идее разделения убытков, возникающих у застрахованного лица, между всеми участниками страхования - государством, работодателем и работником. Следовательно, государственное (обязательное) социальное страхование, является формой организации получения застрахованными лицами права на социальное обеспечение в случаях утраты заработка. В данном случае источником средств являются внебюджетные специальные фонды.
Государственная социальная помощь, третья организационно-правовая форма социального обеспечения, опирается на принцип адресности и предоставляется гражданам при определенных условиях.
В качестве форм социального обеспечения также выделяют следующие: централизованные, региональные, муниципальные и локальные. Централизованные формы, в свою очередь подразделяются на обязательное социальное страхование, социальное обеспечение за счет бюджетных средств.
Виды социального обеспечения – это способ предоставления материальной помощи или способ, при помощи которого государство содействует гражданину в удовлетворении той или иной потребности. Принято говорить о таких видах социального обеспечения, как пенсии, пособия различных видов, льготы, социальное обслуживание и натуральное обеспечение.
Остановимся на анализе особенностей основных видов социального обеспечения в современных экономических условиях России. Важное значение в системе социального обеспечения и социальной защиты граждан придавалось пособиям и компенсационным выплатам.
Пособия – это денежные выплаты, назначаемые гражданам периодически (как правило, ежемесячно) или единовременно в установленных законодательством случаях с целью возмещения утраченного заработка либо оказания дополнительной материальной помощи.
В отличие от пенсий, выступающих в качестве постоянного и основного источника средств к существованию, пособия, как правило, являются помощью, временно заменяющей утраченный заработок или служащей дополнением к основному источнику средств к существованию (заработку или пенсии).
Многочисленные пособия в системе социального обеспечения, как правило, классифицируются:
а) по целевому назначению:
- пособия, компенсирующие заработок полностью или частично;
-пособия, предоставляемые как дополнительная материальная помощь;
б) по продолжительности выплаты пособия:
- единовременные;
- периодические (ежемесячные);
в) по родам социального обеспечения, к которым относятся те или иные пособия:
- пособия по обязательному социальному страхованию;
- пособия по государственной социальной помощи;
г) по источнику выплаты пособия:
- из социальных внебюджетных фондов;
- из федерального бюджета и т. д.
Следующий вид обеспечения – предоставление льгот, облегчающих материальное положение некоторых категорий лиц в результате того, что часть необходимых денежных затрат общество берет на себя. Данный вид обеспечения используется достаточно широко. К нему относится частичная оплата лекарственных средств и коммунальных услуг, оплата частичной стоимости путевок для отдыха детей в санаториях и лагерях, содержание детей в детских дошкольных учреждениях и т. д.
Еще одним видом обеспечения является натуральное обеспечение, т.е. передача некоторым категориям граждан в собственность или в пользование материальных ценностей. Речь идет о бесплатном обеспечении протезно- ортопедическими изделиями, средствами передвижения, лекарственными препаратами для некоторых групп инвалидов, предоставление жилья за счет государственного жилого фонда.
Необходимо отметить, что социальное обеспечение можно разделить на две группы: виды социального обеспечения, предоставляемые в денежном выражении (денежной форме) и виды социального обеспечения, предоставляемые в натуральном выражении (натуральной форме).
К видам социального обеспечения, предоставляемым в натуральной форме относятся: медицинская помощь, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, социальные услуги, предоставляемые учреждениями социального обслуживания, специфические услуги, предоставляемые инвалидам (реабилитационные услуги, протезирование, профессиональное обучение, трудоустройство и т.д.) .
Согласно ст. 39 Конституции РФ каждому гражданину России гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Ее сопоставление со ст.7 Конституции РФ порождает комплекс не согласующихся представлений о месте социального обеспечения в системе социально-экономических отношений рыночного порядка.
Социальное обеспечение как целостная система, форма распределения материальных благ, связанная с понятием социальной сферы не рассматривается в теории социальной политики, экономической теории в качестве объекта целенаправленного воздействия.
Состояние правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения содержат существенные концептуальные противоречия и пробелы законодательства, связанные с конституционным провозглашением России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (Ст. 7 Конституция РФ).
Российская действительность показывает, что «современная» социально-экономическая модель провозглашает развитие и стабильность, но не обеспечивает конвертацию экономического порядка в улучшение качества жизни всего населения. В России, где экономика уже почти два десятка лет пребывает в состоянии кризиса системного порядка, произошло падение реальных доходов основной массы населения, разрастанию бедности и усилению социального и имущественного неравенства в обществе.
Одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий.
В книге Е. В. Балацкого и В. А. Конышева «Российская модель государственного сектора экономики» , где сосредоточен богатый фактический материал о специфике госсектора России, авторами делается вывод: «… неточность в трактовке госсектора отнюдь не является столь уж невинной, как это может показаться на первый взгляд. Дело в том, что неправильное понимание госсектора как экономической категории имеет, по крайней мере, три принципиально важных следствия. Первое – ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса функционирования госсектора. Непосредственным результатом таких ошибок являются юридические коллизии, сдерживающие нормальное развитие госсектора российской экономики.
