Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
1. Сущность и виды целевых государственных программ
Одним из инструментов, широко используемым в системе государственного управления, является разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ.
Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы.
Целевые государственные программы - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно- исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, и обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.
Целевые программы - это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. [23, с. 151].
Одновременно они являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике, решения актуальных социальных проблем и призваны обеспечить необходимую концентрацию экономических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики.
Рисунок 1 - Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования
Рисунок 2 - Классификация целевой программы по уровню проблем
Рисунок 3 - Классификация целевой программы по характеру проблем
Рисунок 4 - Классификация целевой программы по срокам реализации
Последнее время все активнее разрабатываются не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы передаются в ведение региональных и местных властей. Поэтому федеральные программы обязательно должны быть тесно увязаны с региональными.
Растет количество международных программ. Сейчас существуют благоприятные возможности для развития международных связей и участия в совместных программах и проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т.д., что позволяет использовать мировой опыт.
Однако при этом необходимо учитывать готовность организации к участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных особенностей менеджмента, законодательства и т.д.
Разработка и реализация целевых программ подкреплена нормативно-правовой базой.
1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ
Реализация целевых программ основывается на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.
Нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.
Региональная программа является самостоятельным объектом управления.
Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни [11,с.495].
Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и др.
Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономики России.
На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ [16,с.322].
Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий.
В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д.
Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.
Государственные социальные программы разрабатываются в соответствии с:
- Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018)[1];
- Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 N 95-ФЗ[3];
- Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ[4];
- Федеральным законом "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 08.03.2015 N 25-ФЗ;
- Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 28.09.2017) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"[5];
- Постановлением Правительства РФ от 12.10.2017 N 1242 (ред. от 25.12.2018) "О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации" (вместе с "Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации")[7];
- Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N 748 (ред. от 20.11.2018) «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"»;
- Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 25.12.2018) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [6];
- Приказом Минэкономразвития России от 16.09.2016 N 582 (ред. от 15.03.2017) "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 10.10.2016 N 43976) [8];
- Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р (ред. от 13.10.2018) «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации».
Таким образом, исходя, из вышесказанного следует, что статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.
1.3 Разработка и осуществление государственной целевой программы
Любая государственная программа выигрывает, если к ее разработке и реализации привлекаются общественные организации и союзы, а также структуры из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и финансовыми средствами и могут предложить инновационные подходы к решению общественных проблем. В то же время при этом может возникнуть опасность использования государственных средств в корыстных целях, что весьма нежелательно, так как может произойти подмена общественных интересов на групповые и личные.
От разработки до завершения реализации целевые программы проходят ряд этапов, а именно:
. Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.
. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.
. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансово - экономический анализ.
. Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.
. Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.
. Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес-план и составляется предварительная бюджетная заявка.
. Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т.д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.
. Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.
. Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.
. Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.
. Финансирование программы в процессе реализации программы осуществляется согласно бюджетной заявке.
Стандартный вариант структуры и содержания разделов государственной целевой программы, как правило, состоит из нескольких блоков:
• содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;
• основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;
• система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;
• ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;
• механизм реализации программы;
• организация управления программой и контроль над ходом реализации;
• оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;
• паспорт программы.
В соответствии со сложившейся практикой в приложение к проекту государственной целевой программы включаются следующие официальные документы: пояснительная записка; бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В разработке целевых программ принимают участие специалисты из различных министерств и ведомств, а также внешние эксперты. Их всех можно отнести к нескольким группам:
• инициаторы разработки программы (заказчики);
• аналитики и разработчики;
• руководители и координаторы направлений;
• обеспечивающий технический персонал;
• контролирующие лица и органы.
В настоящий момент в Российской Федерации сложилась система государственных органов и общественных организаций, проводящих экспертизу целевых программ и проектов. Существуют следующие типы экспертизы:
• комплексная, специализированная, отраслевая;
• ведомственная, научная, гражданская.
Итак, целевые программы имеют структуру и от разработки до реализации проходят ряд этапов. Также в разработке целевых программ участвуют разные специалисты, которые еще проводят их экспертизу.
Но любые целевые (и не только) программы нуждаются в оценке, примеры которых будут представлены ниже.
1.4 Методики оценки государственных целевых программ
В современных условиях эффективность многих государственных целевых программ значительно снижается из-за их недостаточного финансирования, слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социально - экономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения и отсутствия ориентации на конечный результат программы.
Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.
Если говорить о целевых программах и проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных программ относятся следующие их виды:
. Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность, способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.
. Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное - неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это относится к проблеме возможности оценки выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке. [18, с. 192].
