Глава 1. Развитие института наблюдателей в Российском законодательстве
Институт наблюдателей возник сравнительно недавно и причислен к лику «молодых». Впервые он был закреплен на законодательном уровне в 1989 г. в законе РСФСР «О выборе народных депутатов», в котором речь шла о гражданских наблюдателях, являющихся представителями трудовых и вузовских коллективов, а также общественных организаций. Им давалась возможность присутствовать в помещении, где проводилось голосование, а также они могли заседать в избирательной комиссии.
С течением времени, в 1993 г. был принят Указ Президента «О подготовке к парламентским выборам» в котором также отразились нормы, касающиеся наблюдения. В нем было закреплено право посылать в дни голосования не более пяти наблюдателей, которые могли оставаться в здании избирательной комиссии вплоть до окончания подсчета голосов.
Более полную регламентацию институт наблюдателей получил спустя один год в 1994 году согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Он провозглашал возможность присутствия наблюдателей в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии до подписания протокола об итогах голосования. С этого момента наблюдение закрепилось на всей территории России и стало носить официальный характер. Данный ФЗ закрепил понятие “наблюдатель”, под которым понимается гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума. Кроме того этот акт заложил основы избирательных стандартов, которые впоследствии были развиты в ФЗ от 1995 года «О выборах Президента РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Более узкое закрепление прослеживается с 1996 г. с принятием ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Согласно данному закону при проведении голосования и установлении итогов голосования на заседаниях избирательных комиссий всех уровней вправе присутствовать общественные наблюдатели, направленные кандидатами, избирателями, избирательными объединениями, общественными объединениями, а также иностранные (международные) наблюдатели. Общественные наблюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, настоящим Положением, нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Начиная с 2003 года, законодательные акты, касающиеся выборов в которых упоминаются наблюдатели, начали своё активное развитие.
В новой редакции от 2003 г. ФЗ «О выборах Президента РФ» наблюдатели упоминаются достаточно часто, разъясняются их полномочия и права при проведении выборов. Данный ФЗ закрепляет наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. Наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в непосредственном подчинении этих должностных лиц, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, за исключением членов избирательных комиссий, полномочия которых были приостановлены в соответствии с пунктом 7 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
В этом же году опубликована новая редакция уже известного ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Самым важным событием для наблюдателей было принятие в 2004 г. ФКЗ «О референдуме РФ». По сравнению с остальными актами, он имел большее юридическое значение и распространял свое действие на всех без исключения.
В 2005 года в силу вступила новая редакция ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в которой данному институту уделяли уже больше внимания, чем в прошлой редакции.
Международных наблюдателей также не оставили без внимания и издали постановление Центральной Избирательной Комиссии РФ от 24.01.2008 г. «О разъяснении порядка деятельности Иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ и об удостоверении иностранного международного наблюдателя».
Таким образом, подводя итог вышесказанному можно сделать вывод о том, что институт наблюдателей в Российском законодательстве постоянно обновляется, видоизменяется и совершенствуется. Уже в первых нормативных актах Российского государства выделены нормы регулирования данного института, они соответствовали развитию общества и государства того времени, но носили изменчивый характер. История развития института наблюдателей в Российском законодательстве показывает необходимость постоянного регулирования совершенствования законодательства в данной сфере.
?
§ 1.1. Задачи и цели института наблюдения
Рассматривая понятие наблюдателя, которое законодательно закреплено в Федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Можно условно выделить основные задачи и цели данного института.
В ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» «Основные термины и понятия» дается определение наблюдателя – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума. Из этого определения можно выделить основные полномочия в деятельности наблюдателя. К ним следует отнести:
1. наблюдение за проведением голосования;
2. подсчет голосов;
3. деятельностью комиссии.
Наблюдатели выступают в качестве арбитра, беспристрастного источника информации, который помогает разрешать спорные вопросы. Участие наблюдателей в процессе подсчета голосов, параллельное подведение ими итогов голосования или использование иных методов контроля позволяет получить наиболее объективные и независимые оценки и заключения относительно фальсификации официальных итогов голосования.
Их присутствие на избирательных участках существенно снижает риск совершения организационных и преднамеренных ошибок в проведении голосования, как со стороны избирательной комиссии и кандидатов, так и со стороны самих избирателей. Однако на практике бывают такие случаи, когда на избирателей оказывают давление, не давая возможности самим осуществить свой выбор: дают денежные вознаграждения, продукты питания и иные материальные ценности, выявляют особо слабых, обещая им «хорошую жизнь». Эти наиболее часто встречаемые нарушения, выявляют наблюдатели, выполняя свои функции. «Положительные оценки способствуют их признанию большинством граждан и политических партий, а отрицательные оценки и критика выборов могут привести к непризнанию их результатов общественностью и даже пересмотру в судебном порядке».
Таким образом, анализируя вышесказанное, можно выделить следующие задачи института наблюдателей:
? осуществление контроля за избирательным процессом;
? предотвращение нарушения процедур проведения выборов
? содействие повышению доверия к институту выборов;
? увеличение политической активности граждан;
? контроль за точностью подсчета голосов;
? вскрытие фактов нарушения избирательного законодательства;
? публичное освещение событий дня голосования;
? оценка выборов;
? побуждение власти к поиску и принятию соответствующих мер в случаях фиксации правонарушений;
? содействие в совершенствовании избирательных практик;
? соотнесение национального законодательства с международными нормами.
?
§ 1.2. Правовой статус наблюдателей в избирательном процессе.
Затрагивая вопрос о правовом статусе наблюдателей в избирательном процессе, считаю необходимым рассмотреть классификацию наблюдателей в избирательном процессе.
Если рассматривать наблюдателей в зависимости от их государственной принадлежности, то можно выделить национальных и международных наблюдателей. Рассматривая вопрос о правовом статусе наблюдателей, в данном параграфе я рассмотрю только внутренних, а иностранных избирателей рассмотрим в отдельном параграфе.
В Российской законодательстве статус наблюдателей определен в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов также отражены положения о статусе наблюдателей, но они в целом только дублируют основной закон.
Согласно положениям ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», право назначить наблюдателей, имеют следующие лица: зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов.
Если классифицировать наблюдателей по сроку полномочий, то они бывают долгосрочные и краткосрочные. Долгосрочные наблюдатели оценивают управление на всех стадиях избирательного процесса. «Долгосрочные наблюдатели преследуют двойную цель. Они должны собирать и анализировать связанные с выборами данные информацию и представлять соответствующие отчеты по своим территориям, а также подготавливать почву для размещения краткосрочных наблюдателей». Краткосрочные наблюдатели прибывают непосредственно в день голосования и осуществляют обычные полномочия, которые мы наблюдаем в день выборов. В соответствии с этим, наблюдатели в России являются в основном только краткосрочными, так как он исполняет свои обязанности непосредственно только в день выборов и не более, в течение которого он просто проходит такие этапы как регистрация кандидатов, предвыборная агитация и т.д.
Международные наблюдатели в большинстве случаев являются долгосрочными, т.к. процедура направления крайне затянута и сложнее, чем у национальных. Необходимо выполнить множество условий для отправки и принятия наблюдателей из одной страны в другую, подготовить все необходимые документы и также решить иные вопросы в крайне сжатые сроки.
Следующий вид наблюдателей – это общественные наблюдатели. Территориальный признак зависит от места и характера проведения выборов или референдума. Если наблюдатель осуществляет свои полномочия на уровне субъекта Российской Федерации, то есть в Территориальной избирательной комиссии, или в органах местного самоуправления, например в Участковой Избирательной Комиссии, то таких наблюдателей следует считать общественными. Данное выделение закреплено во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации».
Что бы представление о наблюдателях было сформировано четко и ясно стоит более подробно рассмотреть его понятие. Наблюдатель – это, прежде всего, гражданин Российской Федерации. В соответствие с принципами гражданства в РФ, не имеет значения, как лицо получило эту устойчивую правовую связь с государством – в результате принятия, восстановления, по рождению, трансферту, оптации, или любым другим законным способом, поскольку гражданство является единым и равным, вне зависимости от оснований приобретения. Из этого следует, что апатриды (лица без гражданства), лишены права становиться наблюдателем, а бипатриды (лица с двойным, или множественным гражданством) вполне могут это сделать, так как есть и международные наблюдатели.
Возраст – тоже является немаловажным признаком. По смыслу федерального конституционного закона «О референдуме РФ» возраст любого наблюдателя должен быть не менее 18 лет, на что и указывает статья 36 данного ФКЗ. Я считаю, это вполне оправданно, ведь в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации любой гражданин становится полностью дееспособным с восемнадцатилетнего возраста, приобретая полную «версию» всех прав и обязанностей. Не стоит также забывать об эмансипации. Это те случаи когда гражданин, приобретает полную дееспособность, будучи несовершеннолетним, но при наличии на то конкретных обстоятельств.
Законодательством может быть предусмотрена такая возможность, когда человек может стать наблюдателем, будучи эмансипированным. Можно сделать вывод, что исходя из принципа всеобщего избирательного права, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ, все без исключения дееспособные и свободные граждане Российской Федерации, вне зависимости социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, рода занятий и политических убеждений, и других обстоятельств, обладают избирательным правом, то есть являются потенциальными наблюдателями.
Исходя из смысла понятия наблюдателя, кандидат выдвигающий себя на пост наблюдателя должен обладать активным избирательным правом, то есть возможностью голосовать. Таким образом, существуют определенные ограничения, при которых нельзя стать наблюдателем.
Во-первых, лица, признанные судом недееспособными, подобным правом не обладают. Закон определяет дееспособность как «способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их» (ст. 21 Гражданского Кодекса). То есть, если гражданин, вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, то суд может присвоить ему такой статус. «Наличие душевной болезни или слабоумия устанавливается судебно-психиатрической экспертизой, назначаемой судей. Факт недееспособности гражданина подтверждается исключительно состоявшимся судебным решением, никакого другого документа, отметки в паспорте или иной общедоступной информации о недееспособности закон не предусматривает». Насчет ограниченно дееспособных законодатель ничего не говорит, а равно такой запрет на них не распространяется.
Также лицо, которое выдвигается на роль наблюдателя, должно иметь при себе направление от зарегистрированного кандидата, и удостоверенное им. В нем обязательно указываются ФИО наблюдателя, от кого он направлен, адрес места фактического проживания и номер избирательного участка, куда он непосредственно направлен. Указание других сведений не требуется, если это прямо не указано, или в случае, если имеются какие-либо ограничения для наблюдателя. А если наблюдателя направили кандидат, его доверенное лицо, инициативная группа по проведению референдума, то не требуется и проставление печати. Это правило действует в случае предъявлении паспорта гражданина РФ, или иного документа, его заменяющего (Военный билет, временное удостоверение личности, паспорт моряка и т.д).
Обязательным условием участия наблюдателя в избирательном процессе уполномочение осуществлять наблюдение за проведением голосования. Такими полномочиями его могут наделять: инициативная группа по проведению референдума, политические партии, иные общероссийские общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, инициативные агитационные группы, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения. Такую дифференциацию ввел законодатель, очертив достаточно большой, но далеко не полный круг полномочных органов и лиц.
«При проведении референдума наблюдатель может быть назначен общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком. Таким образом, если референдум проводится на федеральном уровне, то наблюдатели могут назначаться общероссийскими общественными объединениями и политическими партиями, а на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования - соответствующими межрегиональными, региональными общественными объединениями. В случае если референдум проводится в пределах территории муниципального образования, то наблюдателей вправе назначать соответствующие местные общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке». «Уставом общественного объединения должны быть определены органы, правомочные решать вопросы назначения наблюдателей (в общей форме либо с прямым указанием на такое полномочие), включая вопросы делегирования этих полномочий структурным подразделениям на местах».
Профессия – тоже немаловажный фактор, для тех людей, которые хотят стать наблюдателями. В законе прямо указаны лица, профессии которых не позволяют им стать общественными наблюдателями. К таким профессиям относят:
- Выборные должностные лица. К ним относятся в частности такие лица как Президент РФ, главы муниципальных образований и т.п.
- Высшие должностные лица. Высшее должностное лицо автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализуя исполнительно-распорядительную деятельность, используя полномочия в сфере исполнительной власти».
- Депутаты. То есть те лица, которые избираются гражданами в представительный орган государственной власти муниципального образования, на основе демократических принципов голосования.
- Не дозволяется осуществлять полномочия наблюдателя лицам, находящимся в непосредственном подчинении с вышеуказанными индивидуумами. Под непосредственным подчинением понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения, вправе отдавать ему приказы и распоряжения, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания. К ним можно отнести многочисленных заместителей, помощников и др.
- Судьи. Статья 11 ФКЗ «О судебной системе РФ» - это лица, наделенные полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Помимо прямого запрета в статье 30 пункте 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», так же есть и косвенный. Полномочия судьи прекратятся, если он будет заниматься любой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой, то есть не совместимой с его должностью (статья 3, «Требования, предъявляемые к судье», ФЗ «О статусе судей»). В соответствии со ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Судья при исполнении своих полномочий должен избегать того, что может вызвать сомнение в его беспристрастности, объективности и справедливости.
- Прокурор.«Прокурор является должностным лицом, уполномоченный, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» . Законодатель не стал расширять список лиц, работающих в Органах Внутренних Дел до следователей, дознавателей, милиционеров и др., а ограничился только прокурорами, как более высокими по статусу государственными служащими. Руководствуясь принципами организации и деятельности прокуратуры, можно сказать, что «прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности». Что по большому счету копирует вышеуказанную норму. На прокуроров возложена функция осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов. Прокуроры в своей служебной деятельности не должны быть связаны решениями общественных объединений.
Все вышеперечисленные лица уже играют свои определенную роль на благо государства, стоят на страже закона и порядка, обладая довольно широкими властными, дабы еще осуществлять наблюдение.
- Члены комиссий с правом решающего голоса также не могут быть наблюдателями. Это лица, заседающие в избирательной комиссии, обладающие компетенцией коллегиально выносить вопросы на повестку дня, и в случае с несогласием с решением комиссии высказывать особое мнение. Вопросы, в основном, касаются избрания председателя, финансового обеспечения, регистрации кандидатов, подведение итогов голосования и иное.
Рассмотрев данный вопрос можно сделать вывод о том, что правовой статус наблюдателей в избирательном процессе достаточно объемен. Для кандидатуры наблюдателя есть немало требований, по которым гражданин должен подходить.
?
§ 1.3. Полномочия наблюдателей в избирательном процессе.
Наблюдатели как субъект избирательного права обладают строго определенными правами и обязанностями.
Полномочия наблюдателя можно классифицировать на четыре подгруппы – общеспециальные, узкоспециальные, управомачивающие и запрещающие. К первым можно отнести тот базис, исходные положения, на которых строятся все остальные нормы, регулирующие более конкретные положения. Они закрепляются в Федеральных законах и Федеральных конституционных законах. Узкоспециальные вытекают из основных, лежащих в основании. Они могут закрепляться как в ФЗ или ФКЗ, так и в актах, более низких по юридической силе. К примеру, в постановлениях Центризбиркома. Управомачивающие предоставляют возможность выбирать вид и меру поведения в определенных случаях. Запрещающие (интердекционные) – содержат запрет совершать какие-либо деяния (действия или бездействия) под угрозой наказания.
