1 ТЕОРЕЧИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1 Понятие и объективные факторы реформирования государственной службы
Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). В качестве основного признака в указанном определении выделяется профессиональная деятельность, которая характеризуется непрерывностью, преемственностью и компетентностью и осуществляется на основе специальных знаний и навыков. Указанным Законом профессионализм называется в качестве одного из принципов организации государственной службы (ст. 5), который заключается в том, что государственный служащий исполняет обязанности на профессиональной основе, т.е. выполняет основную работу, за которую получает денежное содержание .
Государственная служба как профессиональная деятельность является реализацией конституционного права граждан на труд, т.е. возможностью распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации), а также права на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Указанные положения нашли свое отражение в принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).
Российское законодательство о государственной службе определяет систему и виды государственной службы. Закон № 58-ФЗ классифицирует государственную службу на три вида, составляющих единую систему: гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.
Гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ. В субъекте РФ организуется гражданская служба субъекта РФ.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации (ч. 4 ст. 2 Закона № 58-ФЗ). Осуществление правового регулирования гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов .
Во всех видах государственной службы устанавливаются основные государственные социальные гарантии, например: равные условия оплаты труда; создание условий прохождения государственной службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом или иными нормативными правовыми актами; установления времени отдыха, ежегодно оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; медицинское страхование государственного служащего и членов его семьи; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения государственной службы; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Законодательство, устанавливающее правовой статус гражданских служащих, военнослужащих, а также служащих, занимающих должности правоохранительной службы, детально определяет специальные гарантии для них.
Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению служит показателем устройства государства и его аппарата. Исторически Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны .
Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, полицейские, судебные, административные и др.). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и его границ, а также финансовая, хозяйственная и воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи.
1.2 История формирования государственной службы
Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I. Законы XVI—XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722) .
Видный ученый XIX в. М.Н. Коркунов определял государственную службу как «особо публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи . Данное определение признано правомерным и в настоящее время.
В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь». Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.
К началу XX в. в европейской части России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам. Основа законодательства о государственной службе - Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала (с изменениями) до ноября 1917г.
Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. Принять закон о государственной службе, дать определение понятий «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» было трудно, потому что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.
Сложившаяся «нормативная база» госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие — на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц. Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России .
С конца 90-х годов наблюдается воссоздание новой практики государственного управления и укрепления иерархических связей его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., наметила новый этап развития государственного управления. Произошло упорядочение функций исполнительных органов и повышение эффективности управления, было введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируемых организаций, что уже свидетельствует о доступности и открытости управления для гражданского общества.
Интересно отметить мнение ученого В.Н. Барышева, что ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации .
Другой видный ученый-административист Ю.Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе — это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству .
1.3 Зарубежный опыт организации и деятельности государственной службы
Современный этап государственного строительства Российской Федерации тесно связан с творческим освоением зарубежного опыта государственного управления в организации государственной службы.
Избрав путь коренных преобразований общественной системы, всегда полезно реально оценить свой собственный опыт и вместе с тем обратиться к наработкам, которые имеются в области государственного управления за рубежом.
Зарубежные страны это целый конгломерат общественно-политических образований со своей историей, особенностями государственного устройства, политической системы, культуры, традиций. Поэтому говорить о зарубежном опыте в области государственного управления и государственной службы можно только в значительной степени обобщенно, выбирая из этого опыта наиболее значимые элементы, представляющие научный и практический интерес.
Прежде всего, необходимо иметь представление об общей схеме организации государственной службы. В структурном плане в ней выделяются общегосударственный (центральный), региональный уровень и уровни местного самоуправления. В качестве примера можно использовать схему организации государственной службы Франции. В ней каждый орган власти выполняет свою функцию. Парламент утверждает Общее положение о государственной службе и определяет порядок создания бюджетных должностей. Президент утверждает декреты по вопросам государственной службы, осуществляет назначение высших должностных лиц, таких как государственные советники, главные консультанты Счетной палаты, префекты, послы, руководители академий и др. Премьер-министр несет ответственность за всю работу государственной службы. Решениями президента и премьера происходят назначения всего руководящего состава министерств, вплоть до начальников отдела .
На региональном уровне управление государственной службой осуществляют префекты. Префект имеет право принимать на работу служащих среднего и низшего звена. На уровне местного самоуправления руководящими органами выступают муниципальные советы и мэры. Кроме того для руководства кадрами государственных служащих на региональном и местном уровнях созданы управления в форме государственных территориальных институтов. Эти управления объединяются в общенациональный центр, который осуществляет руководство кадрами только высшего звена. Во Франции это служащие категории «А». Любой орган самоуправления может самостоятельно решать свои кадровые вопросы. Однако законодательным путем некоторые точно оговоренные муниципалитеты обязаны подчинить свои органы указанному институту .
В США ведущую роль в руководстве государственной службой играют президент и парламент. Есть ряд сфер государственной службы, контроль за которыми президент и парламент осуществляют совместно, а есть ряд сфер, где они свою компетенцию осуществляют раздельно. В Германии достаточно широкий круг вопросов государственной службы, в том числе и подготовка кадров, решается на земельном уровне. В большинстве стран существуют специализированные органы управления государственной службой. Каждое государство стремится найти наиболее приемлемую систему организации и функционирования государственной службы.
За рубежом не существует единого стандарта определения принадлежности работника к государственным служащим. Так, во Франции к государственным служащим относятся лица, нанятые на работу на постоянной основе государством, местными органами власти, а также некоторыми государственными учреждениями. Не считаются государственными служащими лица, поступившие по договору в государственные учреждения, выполняющие задачи государственной службы, но подпадающие под определение частного права (организации социального обеспечения), а также лица, нанятые акционерными обществами, относящимися к государственному сектору. В США, помимо работников органов государственной власти и управления, к государственным служащим относятся почтовики, работники коммунального обслуживания и некоторые другие. В Германии в состав чиновников входят учителя.
В целом в большинстве стран сохраняется тенденция к сокращению управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного, воздушного транспорта и некоторых других категорий) в частный сектор.
В ряде стран существуют различия между группами служащих по объему их прав и обязанностей. Так в Германии выделяют такие группы, как чиновники, служащие и работники государственных учреждений. Такое деление сложилось исторически.
Чиновники представляют собой наиболее привилегированную группу. Они обладают правом пожизненного приема на работу, находятся в наиболее благоприятных материальных условиях, но не имеют право на забастовку
Служащие нанимаются на работу по контракту. В настоящее время их статус приблизился к статусу чиновников, поскольку во многих сферах государственного управления они выполняют одни и те же функции.
Рабочие в системе государственной службы занимаются обслуживанием деятельности государственных учреждений.
Существует деление государственных служащих по исполняемым функциям и месту в системе государственного управления. В США выделяются четыре категории государственных служащих:
политические исполнители - это высокооплачиваемые служащие, судьба которых тесно связана с политической элитой страны. Они присутствуют на всех трех уровнях управления, где имеется практика политических назначений на достаточно ответственные управленческие посты. На федеральном уровне - министры и их заместители. На местном уровне - городские и окружные управляющие, назначаемые выборными должностными лицами: мэрами и городскими советами. Со сменой проигравшей на выборах политической партии изменяется и состав политических исполнителей;
ответственные чиновники, которые являются карьерными государственными служащими. Это, как правило, руководители больших подразделений государственной службы, осуществляемых в государственных органах программ. Их прямой функцией является организационная работа;
специалисты - служащие, обладающие высокой квалификацией, подкрепленной дипломом, часто это люди, имеющие степень бакалавра по бизнесу или государственному управлению;
государственные служащие нового звена, которые представляют собой основу государственных организаций. Именно они имеют непосредственный контакт с клиентами и в силу своего положения являются олицетворением государственной власти .
Примерно такой же подход классификации государственных служащих существует в других странах. В Германии федеральные чиновники делятся на чиновников нижнего, среднего, повышенного и высшего рангов. Во Франции государственные служащие подразделяются на категории «А», «В», «С» и «Д».
Таким образом, в последние годы государственная служба подвергалась реформированию, однако хочется заметить, что позитивный ход развития реформы возможен при соблюдении ряда условий. Первое условие - согласованность и непротиворечивость вводимых нормативных изменений. Подзаконные акты не должны противоречить духу и букве основного закона, конституирующего институт государственной службы, а также принципам демократического правового государства, провозглашенным в Конституции Российской Федерации. В этой связи целесообразно осуществлять разработку унифицированных нормативных документов, а не отдавать процесс их создания на откуп отдельным ведомствам. Второе условие - повышение информативности, государственные служащие должны иметь реальные возможности ознакомиться с новыми нормативными документами. У государственных служащих необходимо сформировать не только знание о новых требованиях, которые будут к ним предъявляться в современных условиях, но и убежденность в правомерности и целесообразности нормативных изменений. Реализация этого условия требует соответствующей информационной поддержки реформы, направленных усилий по пропаганде ее преимуществ. Третье условие - повышение ответственности государственных служащих. Речь идет об активном использовании механизмов поощрения и применения санкций в отношении государственных служащих. В ситуации обновления нормативного порядка, когда новые нормы еще плохо усвоены, требуется дополнительный внешний контроль, корректирующий поведение государственных служащих.
2 СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРЕСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ
2.1 Современное состояние государственной службы в России
На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы — федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам — гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы .
Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.
В настоящий момент во многих положениях о федеральных, органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали» и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи одно¬родных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.
