ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1 История становления и зарождения законодательства об административной ответственности
Процесс становления и зарождения законодательства об административной ответственности в России был затянутым на протяжении долгого времени по причине зависимости от социальных, политических, экономических факторов.
Исследовав историю административного права, А.Б. Агаповым сделано заключение, что с 1721 по 1917 годы административно-процессуальные отношения формировались по мере развития норм полицейского права, обеспечивающих общественный порядок .
Помимо этого, по мнению Н.Н. Бакуровой, «требовалось осуществление надзора за деятельностью торговых предприятий, установление ответственности для граждан и организаций в случае несоблюдения ими соответствующих предписанных норм поведения» .
Административно-процессуальные положения содержались, например, в Уставе Благочиния 1782 года, Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах 1862 года, Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 года.
В результате выделения из полицейского права правонарушений, не требующих привлечения к уголовной ответственности, имеющих небольшую степень общественно опасности, появилась административная ответственность.
Так, в 1864 году была впервые установлена административная ответственность за малозначительные правонарушения. После принятия Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, появилась ясность в части составов 150 проступков (12 видов) и порядка привлечения к административной ответственности.
Однако до 1980 года в России отсутствовал единый кодифицированный закон, регулирующий порядок привлечения к административной ответственности.
Санкции об административной ответственности за отдельные виды нарушений были установлены нормативно-правовыми актами и положениями о государственном контроле и надзоре за нарушения, не содержащие признаков преступлений преследуемых в судебном порядке.
Из анализа, проведенного А.С. Телегиным, следует, что размеры штрафов, налагаемых в административном порядке, варьировались во взаимосвязи с тем, кто наделялся правом решать вопрос о привлечении к ответственности.
Так, например, в 1929 году обязательные постановления по вопросам найма рабочей силы, охраны труда и социального страхования издавали народные комиссариаты труда союзных республик. В качестве взыскания, налагаемого в административном порядке, был предусмотрен штраф в пределах не свыше 100 рублей.
При этом штрафы в размере до 25 рублей налагались инспекторами труда, а в пределах от 25 рублей до 100 рублей - губернскими, окружными или соответствующими им органами труда .
Попытки кодификации административно-правовых норм на территории Российского государства были начаты в начале XIX века.
По мнению М.С. Студеникиной необходимостью кодификации явилось принятие «свыше 500 нормативных актов по административной ответственности» .
Первым государственным актом об административных правонарушениях союзного значения стали Основы законодательства СССР об административных правонарушениях, принятые ВС СССР 23 октября 1980 года № 3145-X (далее – Основы законодательства).
Благодаря принятию Основ законодательства сформировался комплексный нормативно-правовой акт, благодаря которому регулировались процессуальные вопросы административного производства, однако не были закреплены составы административных правонарушений.
Не смотря на это административная ответственность также устанавливалась за отдельные виды нарушений указами Президиума ВС СССР.
Позднее 20 июня 1984 года произошла первая кодификация процессуальных и материальных норм об административной ответственности - ВС РСФСР был утвержден КоАП РСФСР.
В КоАП РСФСР выделили две части – общую и особенную, впервые были закреплены составы административных правонарушений.
При нарушении законодательства о труде и об охране труда возникала возможность привлечения к административной ответственности в виде наложения штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда (далее – МРОТ) (статья 41 КоАП РСФСР) .
К концу XX века в КоАП РСФСР были внесены изменения и дополнения свыше 60 раз.
Недостатки в КоАП РСФСР освещала в своих работах Е. Сидоренко. В статье «Почему потребовался новый КоАП» указала на то, что в связи с экономическими, политическими и социальными потрясениями в конце 20 века произошла утрата значимости КоАП РСФСР.
С 01 июля 2002 года КоАП РСФСР и все связанные с ним нормативные правовые акты были признаны утратившими силу в связи с введением в действие КоАП РФ.
В связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2001 года № 196-ФЗ в ряд действующих законодательных актов России, регламентирующих некоторые вопросы административной ответственности, внесены необходимые изменения.
Кроме этого, утратили силу нормы административных правонарушений, содержащиеся в законах и иных правовых актах СССР.
На взгляд И.А. Склярова «КоАП 2001 года, как и КоАП 1984 года, в отличие от других кодексов России является комплексным законодательным актом, выполняющим прежде всего функции основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и в то же время содержащим закрепленные государством правила, за нарушение которых наступает административная ответственность (раздел II. Особенная часть, главы 5 - 21). К числу основ этого законодательства следует отнести те нормы, которые закрепляют общие положения (раздел I), лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и их подведомственность (раздел III), производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV), а также исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V). Приведенное свидетельствует, что в одном Кодексе собраны материальные и процессуальные нормы, а также нормы, устанавливающие субъектов административно-юрисдикционной деятельности и подведомственность дел каждой из них» .
Таким образом, в истории становления и зарождения законодательства об административной ответственности в разное время возникала необходимость совершенствования, неразрывно связанная с обстановкой в государстве и социальными, политическими, экономическими факторами.
В настоящее время законодательство об административной ответственности также требует внесения изменений с учетом интересов общества и соблюдения таких принципов, как равенство субъектов и принципа законности.
1.2 Система действующего законодательства о юридической ответственности за нарушение трудового законодательства
Нарушение трудового законодательства влечет привлечение к гражданской, административной и уголовной ответственности должностных, юридических лиц, а также лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица .
К гражданско-правовой ответственности относится возмещение убытков; ответственность за нарушение обязательств; имущественная ответственность гражданина; компенсация морального вреда; ответственность юридического лица; обязательства вследствие причинения вреда (части первая, вторая Гражданского кодекса Российской Федерации.
Уголовная ответственность грозит за нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина; нарушение требований охраны труда; отказ заключении трудового договора; увольнение беременной женщины; увольнение женщины, имеющей детей в возрасте до 3-х лет; невыплату заработной платы, окончательного расчета при увольнении, отпускных более 2-х месяцев (Уголовный кодекс Российской Федерации).
Из анализа законодательства Российской Федерации следует, что наиболее большой процент составов административных правонарушений за нарушение трудового права и иных актов, содержащих нормы трудового права, закреплен в КоАП РФ.
Положениями части 1 статьи 1.1 КоАП РФ установлено, законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях двухуровневое:
на федеральном уровне – КоАП РФ;
на региональном уровне – законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (например, Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» (далее – Закон № 45); Закон Республики Карелия от 15 мая 2008 года № 1191-ЗРК «Об административных правонарушениях» (далее – Закон РК № 1191-ЗРК), а также другие.
Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2017 года по делу № 19АП-6947/2017 указано на тот факт, что установление ответственности субъектами Российской Федерации возможно только по вопросам, ответственность за которые не установлена федеральным законодательством .
При проведении анализа КоАП РФ и Закона РК № 1191-ЗРК можно сделать вывод о том, что полномочия субъектов Российской Федерации при принятии нормативно-правовых актов об административной ответственности ограничены.
В случае наличия федерального регулирования по имеющемуся вопросу и вторжения в него субъекта Российской Федерации последует нарушение принципа равенства всех перед законом, гарантированного частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации: каждое административное правонарушение должно быть определенным, чтобы каждый мог заранее знать административно-правовые последствия своих действий (бездействия).
«Применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым части 3 статьи 3.5 КоАП РФ» .
В то же время КоАП РФ имеет отсылочные положения на нормы, установленные международными договорами Российской Федерации (часть 2 статьи 1.1).
Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
Верховный Суд Российской Федерации постановлением Пленума от 10 октября 2003 года № 5 установил, что «Исходя из этого, а также из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» .
В Российской Федерации непосредственно действуют положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации (часть 3 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»), а для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
При рассмотрении судом административных дел может применяться международный договор Российской Федерации, вступивший в законную силу, не требующий издания внутригосударственных актов.
При реализации КоАП РФ необходимо помнить, что ссылки на международные договоры Российской Федерации являются диспозицией и носят лишь отсылочный характер.
Законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях на региональном уровне (например, Закон № 45; Закон РК № 1191-ЗРК) санкции за нарушение трудового законодательства не установлены.
Подробно в работе будет изучен вопрос административной ответственности за нарушение трудового законодательства (статьи 5.27, 5.27.1 КоАП РФ).
В настоящее время статьями КоАП РФ предусмотрен исчерпывающий перечень санкций за нарушение трудового законодательства:
частью 1 статьи 5.27 установлено, что нарушение требований ТК РФ и иных актов, содержащих нормы трудового права, влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо штрафа в размере до 5 тыс. руб. на должностные лица, до 5 тыс. руб. на индивидуальных предпринимателей, до 50 тыс. руб на юридические лица;
частью 2 статьи 5.27 установлено, что повторное совершение аналогичного административного правонарушения, предусмотренного частью 1, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 10 до 20 тысяч рублей или дисквалификации на срок от одного года до трех лет на должностные лица, административной ответственности от 10 до 20 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 70 тысяч рублей на юридические лица;
частью 3 статьи 5.27 установлено, что не заключение трудового договора с лицом, фактически допущенным к работе и осуществляющим трудовую деятельность, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 3 до 5 тысяч рублей на граждан, от 10 до 20 тысяч рублей на должностные лица;
частью 4 статьи 5.27 установлено, что уклонение от заключения трудового договора (с лицом, не допущенным к работе и не осуществляющим трудовую деятельность), ненадлежащее оформление трудового договора, заключение договора гражданско-правового характера (фактически регулирующего трудовые отношения) влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 10 до 20 тысяч рублей на должностные лица, от 5 до 10 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 100 тысяч рублей на юридические лица;
частью 5 статьи 5.27 установлено, что повторное совершение аналогичного административного правонарушения, предусмотренного частями 3, 4, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 5 тысяч рублей на граждан, от 30 до 40 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 100 до 200 тысяч рублей на юридические лица, а также дисквалификации на срок от одного года до трех лет на должностные лица;
частью 6 статьи 5.27 установлено, что невыплата либо выплата не в полном размере в установленные сроки заработной платы и других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношение, а также установление заработной платы в размере ниже МРОТ влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 10 до 20 тысяч рублей на должностные лица, от 1 до 5 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 30 до 50 тысяч рублей на юридические лица;
частью 7 статьи 5.27 установлено, что повторное совершение аналогичного административного правонарушения, предусмотренного частью 6, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 20 до 30 тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет на должностные лица, от 10 до 30 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 100 тысяч рублей на юридические лица;
частью 1 статьи 5.27.1 установлено, что нарушение государственных нормативных требований охраны труда влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 2 до 5 тысяч рублей на должностные лица, от 2 до 5 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 80 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 5.27.1 установлено, что непроведение и нарушение порядка проведения специальной оценки условий труда (далее – СОУТ) на рабочих местах влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 5 до 10 тысяч рублей на должностные лица, от 5 до 8 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 60 до 80 тысяч рублей на юридические лица;
частью 3 статьи 5.27.1 установлено, что допуск работников к работе без обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также медицинских осмотров, психиатрических освидетельствований влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 15 до 25 тысяч рублей на должностные лица, от 15 до 25 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 110 до 130 тысяч рублей на юридические лица;
частью 4 статьи 5.27.1 установлено, что невыдача средств индивидуальной защиты (далее – СИЗ) влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 20 до 30 тысяч рублей на должностные лица, от 20 до 30 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 130 до 150 тысяч рублей на юридические лица;
частью 5 статьи 5.27.1 установлено, что повторное совершение аналогичных административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 2, 3, 4, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 30 до 40 тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет на должностные лица, от 30 до 40 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток на индивидуальных предпринимателей, от 100 до 200 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток на юридические лица.
В связи с критической оценкой, сложившейся негативной практикой применения КоАП РФ, во исполнение поручения, данного Правительством Российской Федерации по результатам разработки концепции нового КоАП, в 2020 году Министерством юстиции России (далее – Минюст России) разработаны проекты КоАП РФ, Процессуального КоАП РФ и Федерального закона ««О введении в действие КоАП РФ и Процессуального КоАП РФ» (вступают в законную силу с 01.01.2021).
Из проекта КоАП РФ следует пересмотр, уточнение норм Общей и Особенной частей, положений о субъектах административной юрисдикции:
в Общую часть нового КоАП РФ предлагается включить общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях, вопросы административной ответственности, назначения административных наказаний, освобождения от административной ответственности и от административного наказания, замены административного наказания, отсрочки, рассрочки и приостановления исполнения административного наказания, административной ответственности несовершеннолетних.
в Особенную часть нового КоАП РФ предлагается включить 36 глав, объединяющих в себе составы административных правонарушений на основе их классификации по видовым объектам противоправного посягательства.
Тогда как проект Процессуального КоАП РФ направлен на совершенствование положений, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях с учетом накопленного опыта правоприменения, на обеспечение оперативности производства по делам об административных правонарушениях за счет более широкого применения современных информационно-телекоммуникационных технологий.
В ходе изучения проекта нового КоАП РФ усматривается внесение изменений в части привлечения к административной ответственности за нарушение трудового законодательства:
частью 1 статьи 8.1 установлено, что нарушение требований ТК РФ и иных актов, содержащих нормы трудового права, влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 1 до 5 тысяч рублей на должностные лица, на индивидуальных предпринимателей, от 30 до 50 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 8.1 установлено, что отказ от оформления сведений о трудовой деятельности в электронной форме, нарушение сроков или неполное (недостоверное) представление сведений в информационную систему органа, осуществляющего индивидуальный (персонифицированный) учет в системе обязательного пенсионного страхования, влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 300 до 500 рублей на должностные лица, на индивидуальных предпринимателей, от 1 до 5 тысяч рублей на юридические лица;
частью 1 статьи 8.2 установлено, что невыплата либо выплата не в полном размере в установленные сроки заработной платы и других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношение, а также установление заработной платы в размере ниже МРОТ влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 5 до 10 тысяч рублей на должностные лица, от 1 до 5 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 30 до 50 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 8.2 установлено, что невыплата либо выплата не в полном размере в установленные сроки заработной платы и других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношение, а также установление заработной платы в размере ниже МРОТ двум и более работникам влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 20 до 30 тысяч рублей на должностные лица, от 10 до 30 тысяч рублей на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 100 тысяч рублей на юридические лица;
частью 3 статьи 8.2 установлено, что отказ работодателя в замене кредитной организации работника, в которую переводится заработная плата, влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей), либо административного штрафа в размере от 3 до 5 тысяч рублей на должностные лица, на индивидуальных предпринимателей;
частью 1 статьи 8.3 установлено, что нарушение требований ТК РФ и иных актов, содержащих нормы трудового права, по продолжительности рабочего времени; учету времени, фактически отработанного работниками; установлению неполного рабочего времени отдельным категориям работников; работе в ночное время; времени отдыха влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 10 до 15 тысяч рублей на должностные лица, на индивидуальных предпринимателей, от 30 до 70 тысяч рублей на юридические лица;
частью 1 статьи 8.4 установлено, что нарушение государственных нормативных требований охраны труда влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 2 до 5 тысяч рублей на должностные лица, на индивидуальных предпринимателей, от 50 до 80 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 8.4 установлено, что нарушение государственных нормативных требований охраны труда, повлекшие создание угрозы жизни или здоровью работника, влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 10 до 20 тысяч рублей или дисквалификацию на срок до 1 года на должностные лица, от 10 до 20 тысяч рублей или административный запрет деятельности на срок до 30 суток, от 80 до 120 тысяч рублей или административный запрет деятельности на срок до 30 суток на юридические лица;
статьей 8.5 установлено, что непроведение и нарушение порядка проведения СОУТ на рабочих местах влечет привлечение к административной ответственности в виде предупреждения (на должностные лица, индивидуальных предпринимателей, юридические лица), либо административного штрафа в размере от 5 до 10 тысяч рублей на должностные лица и индивидуальных предпринимателей, от 60 до 80 тысяч рублей на юридические лица;
частью 1 статьи 8.5 установлено, допуск работника к работе без обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также медицинских осмотров, психиатрических освидетельствований влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 15 до 20 тысяч рублей на должностные лица и индивидуальных предпринимателей, от 50 до 100 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 8.5 установлено, допуск 2 и более работников к работе без обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также медицинских осмотров, психиатрических освидетельствований влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 20 до 25 тысяч рублей на должностные лица и индивидуальных предпринимателей, от 100 до 130 тысяч рублей на юридические лица;
частью 1 статьи 8.6 установлено, невыдача СИЗ влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 20 до 30 тысяч рублей на должностные лица и индивидуальных предпринимателей, от 70 до 100 тысяч рублей на юридические лица;
частью 2 статьи 8.6 установлено, невыдача 2 и более работникам СИЗ влечет привлечение к административной ответственности в виде административного штрафа в размере от 30 до 60 тысяч рублей на должностные лица и индивидуальных предпринимателей, от 100 до 150 тысяч рублей на юридические лица.
