Актуальность темы. В настоящее время продолжается процесс становления правового государства в России. В этой связи все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов государственного контроля во всех сферах жизни общества. Функция государственного контроля, реализуемая органами исполнительной власти, занимает одно из ключевых мест в многообразной системе функций государственного механизма Российской Федерации. Вместе с тем методы осуществления многообразных функций государственного управления должны ориентироваться на формирование институтов гражданского общества, развитие экономики и частного бизнеса. Специфика механизмов осуществления функции государственного контроля как внутри самой вертикали государственного управления, так и в многообразных частных сферах деятельности бизнеса и иных социальных институтов обусловливает их принципиальное различие. Слабый государственный контроль наносит ущерб гражданам и государству в целом, так как нарушает права и свободы физическим и юридическим лицам, снижает престиж исполнительной власти, порождает коррупцию и беззаконие, тормозят экономические и социальные реформы в стране. Избыточный контроль порождает излишние административные барьеры, которые тормозят развитие государства, снижает уровень жизни населения страны.
В виду своей значимости, теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. Однако по сей день дискуссионными остаются вопросы относительной дефиниции контроля, форм и методов его осуществления.
Другой насущной проблематикой, подлежащей изучению, является научная аргументация различия и, как следствие, разграничения государственного контроля и административного надзора как двух самостоятельных функций государственного управления. Это позволит оптимизировать воздействие органов исполнительной власти на регулируемые общественные отношения.
Таким образом, возникает необходимость комплексного научного исследования проблем государственного контроля как функции органов исполнительной власти, изучения его сущности, содержания, принципов, видов, методов и форм государственного контроля, проблем правового регулирования процедуры осуществления данных функций, субъектов. При этом необходимо уделить внимание вопросам совершенствования правовой регламентации и определить направления оптимизации контрольной деятельности органов исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка комплексного анализа вопросов контроля в системе государственной исполнительной власти; освещаются такие малоисследованные вопросы, как функциональное назначение государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью; вносятся предложения по повышению эффективности государственного контроля; рекомендации по совершенствованию процедур контрольной деятельности исполнительной власти.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросу осуществления государственного контроля рассматривались теорией государства и права, административно-правовой наукой, наукой государственного управления и иными юридическими науками.
В науке теории государства и права вопросы функции контроля исследовали С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Б. А. Булаевский, В. М. Горшенев, Д. В. Пожарский, Е. А. Макштакова, О. Е. Савенко, В. М. Сырых, С. А. Комаров, Ю. Г. Ткаченко, Н. В. Черноголовкин и др.
В науке административного права теоретические аспекты государственного контроля рассматривали Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, В. П. Беляев, О. С. Беркутова, В. Г. Вишняков, В. М. Горшенев, Р. И. Денисов, А. Т. Дмитриев, А. Б. Зеленцов, С. М. Зырянов, Б. М. Лазарев, А. В. Мартынов, С. Н. Назаров, С. В. Пузырев, Ю. Н. Старилов, М. Р. Стерлинг, М. С. Студеникина, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, И. Б. Шахов, В. А. Юсупов и др.
Отраслевые аспекты осуществления функций государственного контроля исследовали В. М. Артеменко, Р. И. Денисов, А. В. Ерицян, А. Н. Жеребцов, С. М. Зырянов, Л. Т. Казакбиева, Г. И. Колинин, Ю. Г. Копытов, А. А. Косов, Г. В. Матвиенко, Ф. С. Разоренов, Н. А. Резина, Н. Ф. Селевон, С. А. Сергеев, М. В. Ткаченко, А. В. Филатова, Е. А. Чабан и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти РФ функции государственного контроля.
Предметом исследования являются нормы административного права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование контроля как функции органов исполнительной власти.
Целью исследования является теоретический анализ осуществления функций государственного контроля как функции органов исполнительной власти, а также формирование предложений по совершенствованию их деятельности.
Цель исследования обусловила задачи:
- рассмотрение понятия, принципов и форм осуществления государственного контроля;
- изучение административной процедуры и методов осуществления контроля;
- исследование административно-правового статуса и видов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функцию государственного контроля;
- выработка предложений по совершенствованию правового регулирования функции контроля;
- формирование основных направлений оптимизации контрольной деятельности органов исполнительной власти.
Методологическую основу составляет совокупность общенаучных и специальных методов. Общенаучные методы – диалектический, системный, формально-логический, социологический; специальные методы - сравнительного правоведения, функциональный, правового моделирования.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы («О Правительстве РФ»), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, , федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.), подзаконные нормативно-правовые акты.
Положения, выносимые на защиту:
1. Государственный контроль как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные государственные органы (должностные лица), используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами (должностными лицами) в их деятельности нарушения законности и целесообразности. При наличии таких нарушений контрольные органы принимают меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных должностных лиц к ответственности. Сущность государственного контроля состоит в проверке соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами законности, а также обеспечения целесообразности и эффективности в своей деятельности.
2. Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. Однако по сей день дискуссионными остаются вопросы относительной дефиниции контроля, форм и методов его осуществления.
Другой насущной проблематикой, подлежащей изучению, является научная аргументация различия и, как следствие, разграничения государственного контроля и административного надзора как двух самостоятельных функций государственного управления. Это позволит оптимизировать воздействие органов исполнительной власти на регулируемые общественные отношения.
На сегодняшний день отечественные правоведы дали не один десяток определений таким понятиям, как «государственный контроль» и «административный надзор». Однако соотношение этих понятий до сих пор вызывает споры у правоведов, специалистов в области административного права .
Современная наука административного права предлагает три варианта (подхода) трактовки данных терминов.
3. Выделены следующие принципы государственного контроля, которые подразделяются на общие и специльаные:
1) Общие:
а) законность, так как контрольная деятельность осуществляется исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;
б) объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности;
в) равенство всех перед законом;
г) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности;
д) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности;
е) принцип гласного осуществления контрольной деятельности;
ж) презумпция невиновности подконтрольного физического или юридического лица;
2) Специальные:
а) Принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же подконтрольного лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В целях реализации данного принципа органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля взаимодействуют друг с другом при проведении проверок.
б) Принцип недопустимости требования контрольными органами к субъектам предпринимательства о получении последними разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
в) Принцип бесплатности проведения контрольной деятельности. Этот принцип означает недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение контрольных мероприятий.
г) Принцип презумпции добросовестности подконтрольного субъекта предпринимательской деятельности. Аналогичный принцип содержался в Законе от 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, этот принцип был заимствован из налогового законодательства. Однако в Налоговом кодексе РФ он сформулирован иначе, чем в Законе № 294;
4. В данный момент модернизация контрольно-надзорной деятельности является одной из приоритетных задач, стоящих перед нашим государством. В последние годы была проделана большая работа в этом направлении, принят ряд нормативных правовых актов и документов, определяющих ключевые направления дальнейшего развития системы контроля и надзора, на стадии разработки находится новый Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.
Основной целью реформы контрольно-надзорной деятельности определено снижение административной нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций, уменьшение числа смертельных случаев, заболеваний и отравлений, материального ущерба.
Важнейшим направлением реформы является систематизация и актуализация обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю, в том числе исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований ( регуляторная гильотина).
5. В настоящее время России необходимы законы, в основе которых заложена новая этика взаимоотношений человека и государства. Именно этот тезис должен стать базисом цифровизации разрешительной деятельности.
Цифровизация разрешительной деятельности - это замена бюрократического процесса, предполагающего взаимодействие большого количества чиновников, решениями на базе четких регламентов и анализа больших данных.
Вектор законодательства должен быть направлен на то, чтобы управленческие решения нижнего уровня передать программным системам, работающим на основе искусственного интеллекта, так называемым интеллектуальным агентам, которые могут взять на себя всю алгоритмизируемую деятельность, а также обеспечить выполнение контрольно-надзорных функций, свободных от отрицательного влияния человеческого фактора.
6. В статусе должностного лица контрольно-надзорного органа переплетаются разрешительные, контрольно-надзорные и административно-юрисдикционные полномочия, кроме того, данное должностное лицо участвует в разработке обязательных требований, соблюдение которых оно впоследствии проверяет. В результате у должностного лица возникает личная заинтересованность в установлении заведомо невыполнимых, необоснованно затратных, избыточных требований.
7. В ходе проведенного исследования выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании обращений граждан в контрольно-надзорные органы.
Взаимосвязь контрольно-надзорных и административно-юрисдикционных полномочий проявляется в негативном аспекте в широкой дискреции сотрудника контрольно-надзорного органа, получившего обращение (заявление либо жалобу) гражданина или организации, содержащее данные, указывающие на возникновение угрозы причинения вреда, причинение вреда, нарушение прав потребителей, нарушение требований к маркировке товаров (ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), а равно сообщение, содержащее данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).
Если Федеральный закон № 294-ФЗ предусматривает проведение внеплановой проверки, которую вправе назначить руководитель органа в некоторых случаях по согласованию с прокурором либо с последующим уведомлением прокурора о принятом решении, то КоАП РФ требует рассмотреть сообщение. Надо полагать, что и для назначения внеплановой проверки необходимо прежде рассмотреть поступившее обращение, предварительно квалифицировать содержащиеся там сведения, установить подведомственность поставленных в обращении вопросов, но Федеральный закон № 294-ФЗ ничего на этот счет не устанавливает.
Предлагаются следующие возможные решения проблемы: 1) исключить из ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ указание на обращения граждан и организаций, сообщения в средствах массовой информации как основания для проведения внеплановых проверок, сохранив три других основания - распоряжение Президента РФ или Правительства РФ, требование прокурора и истечение срока исполнения обязательного предписания; 2) исключить из КоАП РФ институт административного расследования, которое проводится исключительно в отношении субъектов предпринимательской деятельности, одновременно являющихся субъектами контрольно-надзорных правоотношений; 3) урегулировать единую и универсальную процедуру рассмотрения обращений граждан и организаций, содержащих сведения о нарушениях обязательных требований, влекущих административную ответственность.
8. Предлагается внесение в подпункт «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» изменения, дополнив его после слов «защиты прав потребителей,» словами «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственный жилищный надзор,»
Это будет служить необходимым условием для того, чтобы обращения граждан, жилищные права которых нарушены, в адрес органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный жилищный надзор, могли стать законным основанием для проведения внеплановой проверки.
9. В ходе проведенного исследования был выявлен пробел правового регулирования - отсутствие ясных критериев, по которым грубые нарушения распределяются между частями статьи 19.6.1 КоАП РФ.
Предлагается внести в статью 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменение, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 19.6.1. Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле
1. Несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в невнесении информации о проверке в единый реестр проверок, либо в нарушении два и более раза в течение одного года сроков внесения информации о проверке в единый реестр проверок, либо во внесении два и более раза в течение одного года неполной или недостоверной информации о проверке в единый реестр проверок, -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.
2. Грубое нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
3. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 настоящей статьи, -
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.
Примечание. Понятие грубого нарушения устанавливается законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы.
?
