Глава 1. Общая характеристика конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка
1.1 Понятие и цели создания института Уполномоченного по правам ребенка в РФ
Возникновению в России института Уполномоченного по правам ребенка предшествовала 10-летняя дискуссия о необходимости учреждения данного института .
Что характерно, становление и развитие института Уполномоченного по правам ребенка происходило в субъектах РФ, то есть процесс шел «снизу вверх». Для отработки наиболее эффективной модели с 1998 г. Министерство Труда Российской Федерации совместно с рядом регионов и при поддержке Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) реализовал пилотный проект по введению должности уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации. На первом этапе было учреждено пять постов уполномоченных. К моменту появления федерального Уполномоченного по правам ребенка, детские омбудсмены функционировали почти в половине субъектов Российской Федерации.
Комитет ООН по правам ребенка в заключительных замечаниях 1999 г. по результатам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о положении детей в стране и о реализации положений Конвенции о правах ребенка рекомендовал Российской Федерации рассмотреть вопрос об учреждении независимого «омбудсмена» для детей на федеральном уровне с четкими связями с аналогичными институтами регионального уровня, с ясно определенными задачами, включая контроль за деятельностью социальных учреждений и структур ювенальной юстиции, обладающий полномочиями и финансовыми ресурсами, достаточными для того, чтобы гарантировать эффективность работы этих институтов . Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий «Мир, пригодный для жизни детей» (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года) .
Уполномоченный по правам человека в РФ поддержал предложение ряда депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и неправительственных правозащитных организаций о создании в России института Уполномоченного по правам ребенка .
В 2001 году Совет Федерации занял четкую позицию о необходимости введения института Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне. В июле 2001 года парламентарии обратились к Президенту РФ с предложением учредить институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации .
В декабре 2001 г. проводились парламентские слушания на тему: "Детская безнадзорность и беспризорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России". По результатам этих слушаний Совет Федерации вновь обратился к Президенту с аналогичным предложением . Несмотря на все эти и последующие обращения, никаких сдвигов в решении данного вопроса предпринято не было.
В 2002 году депутатом Государственной Думы В.А. Лекаревой на рассмотрение был внесен проект федерального закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации» . Указанный законопроект был весьма содержательным, имел четкое финансовое обоснование. В пояснительной записке к проекту была обоснована необходимость введения института Уполномоченного по правам ребенка как независимого органа, чья деятельность должна быть направлена на обеспечение прав детей.
Тем не менее до 2004 года законопроект был снят с рассмотрения Советом Государственной Думы. Вместе с этим, институт Уполномоченного по правам ребенка все больше распространялся в субъектах Российской Федерации, ввиду чего накопился значительный позитивный опыт функционирования данного института.
Должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка введена Указом главы государства от 30 декабря 2009 года №1518 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации.
Но стоит отметить, что при подробном, глубоком анализе нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность уполномоченного, а также изучение практики осуществления им своих полномочий мы можем утверждать, что фактически Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка занимается не только защитой, но и охраной прав детей.
В Указе Президента Российской Федерации «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» Уполномоченному для выполнения возложенных на него обязанностей предоставляется достаточно широкий круг полномочий. Но ни одной конкретной обязанности у Уполномоченного по правам ребенка законодательством не предусматривается.
Поэтому было предложено закрепить в Указе Президента Российской Федерации обязанность извещать заявителя о результатах рассмотрения жалобы; обязанность в случае установления факта нарушения прав ребенка принимать меры в пределах компетенции; обязанность готовить ежегодный доклад о состоянии защиты прав детей в Российской Федерации и другие обязанности.
На сегодняшний день уже существует практика участия Уполномоченного по правам ребенка в разработке отдельных законопроектов. Но в целях предотвращения возможного нарушения прав и законных интересов детей важно, чтобы право Уполномоченного по правам ребенка участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, в разработке проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам защиты прав ребенка было закреплено в соответствующих нормативных правовых актах.
Для правового просвещения в сфере прав ребенка, форм и методов их защиты, размещения заключений, докладов Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка должен иметь свободный доступ к средствам массовой информации.
Чтобы обеспечить такую возможность, следует нормативно закрепить положение о том, что периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного по права ребенка.
Проведенное исследование позволяет прийти к выводу о положительной динамике совершенствования правовых основ деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, что, очевидно, свидетельствует о стремлении повысить эффективность его работы, усилить гарантии защиты прав детей в Российской Федерации.
?
1.2 Порядок назначения на должность и прекращение полномочий Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации
Деятельность омбудсмена полностью соответствует российскому и международному законодательству в сфере защиты малолетних граждан. Главным назначением этой должности является контроль за соблюдением всех положений и нормативно-правовых актов. Дополнительно у Уполномоченного по правам ребенка есть специальный список задач, который должен выполняться.
Занимать соответствующую должность может только то лицо, которое подходит по всем критериям. При наличии нарушений или несоответствий Уполномоченное лицо освобождается с занимаемой должности на основании ст.3 ФЗ N 501-ФЗ.
Как было отмечено выше, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Такое положение дел негативно сказывается на самостоятельности Уполномоченного, не позволяет объективно и беспристрастно реагировать на факты нарушения прав детей, лоббировать их интересы на высшем уровне.
Наиболее целесообразным было бы назначение Уполномоченного по правам ребенка Государственной Думой, большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием, как это сделано в отношении Уполномоченного по правам человека (ст. 8 ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в РФ»).
Круг субъектов, обладающих правом вносить в Государственную Думу предложения о кандидатах на должность омбудсмена, должен быть ограничен Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе, членами Совета Федерации. В то же время, учитывая большую общественную значимость данного института, необходимо законодательное закрепление общественного обсуждения и голосования за кандидатов на должность в сети Интернет. Результаты такого обсуждения не будут иметь обязательного значения, однако демонстрация уровня общественной поддержки кандидатов на должность Уполномоченного будет принципиально влиять на принимаемые решения.
Указ Президента «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» не установил срок, на который назначается Уполномоченный. Оптимальным, думается, мог бы стать 5-летний срок пребывания в должности Уполномоченного с возможностью избрания на второй срок. За это время Уполномоченный успевает освоить новую должность, устранить недостатки в работе, оставшиеся от предшественника, выработать и претворить в жизнь свою методику исполнения должностных обязанностей. В то же время такой срок пребывания в должности не снижает мотивацию Уполномоченного, не позволяет свыкнуться с недостатками, не ограничивает кругозора рамками одной должности, не заставляет прекратить обогащение своей деятельности новыми методами и формами.
Момент вступления в должность Уполномоченного по правам ребенка необходимо увязать с принесением им присяги – защищать права и законные интересы ребенка, добросовестно исполнять свои обязанности. Присяга должна приноситься на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного по правам ребенка на должность.
Отметим, что действующее законодательство не предъявляет никаких требований к кандидату на должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также условий выполнения Уполномоченным своих обязанностей. На наш взгляд, - это серьезная правовая лакуна. Лицо, назначаемое на должность Уполномоченного, должно обладать особым набором качеств, позволяющих ему эффективно отстаивать интересы самой уязвимой части общества – детей. Полагаем, необходимо установить несколько требований к кандидату на должность Уполномоченного.
Требования к Уполномоченному по правам ребенка:
1. Уполномоченным может быть назначен гражданин Российской Федерации не моложе тридцати лет, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и защите прав и законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт правозащитной деятельности
2. Уполномоченный не может быть членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной, или иной творческой деятельности
3. На Уполномоченного распространяются требования , ограничения и запреты, установленные Федеральным Законом от 25.12.2008 N273-ФЗ «О противодействии коррупции» в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации
4. Уполномоченный обязан прекратить несовместимую с его статусом деятельность в течение четырнадцати дней со дня назначения на должность.
Есть два типа Уполномоченных лиц. Первые имеют федеральный характер, то есть их деятельность регламентируется возможностью предоставлять интересы малолетних в любом регионе. Такие лица назначаются прямым указом Президента Российской Федерации.
Региональные омбудсмены могут назначаться региональными органами власти. Снятие с должности производится тем лицом, которое осуществляло назначение.
Более подробно рассмотрим порядок назначения на должность и прекращение полномочий Уполномоченного по права ребенка в Санкт-Петербурге.
Кандидатом на должность Уполномоченного может быть лицо, представившее свое письменное согласие занять указанную должность и биографические сведения, изложенные в произвольной форме.
До рассмотрения кандидатур на должность Уполномоченного Законодательное Собрание Санкт-Петербурга согласовывает их с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. В адрес Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка направляются письменное обращение и копии всех внесенных предложений и сопроводительных материалов о каждом кандидате на должность Уполномоченного. В случае непоступления в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в течение тридцати дней со дня получения документов о согласовании (несогласовании) Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка представленных кандидатур все кандидатуры считаются согласованными.
После поступления в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка мнения о согласовании (несогласовании) кандидатур на должность Уполномоченного Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не позднее трех дней до дня заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, на котором планируется рассмотрение вопроса о назначении на должность Уполномоченного, направляет указанные сведения о согласовании (несогласовании) Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для сведения инициаторам предложений о кандидатуре на должность Уполномоченного, определенным в пункте 2 статьи 6 настоящего Закона Санкт-Петербурга.
Уполномоченный назначается на должность Законодательным Собранием Санкт-Петербурга большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга тайным голосованием на срок пять лет.
Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга, постоянными комиссиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, депутатскими объединениями (фракциями) и депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в течение 30 дней до окончания срока полномочий Уполномоченного или со дня досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 40 дней со дня истечения срока полномочий Уполномоченного или не позднее 60 дней со дня досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.
Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга присяги следующего содержания: "Клянусь защищать права и законные интересы ребенка, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга, справедливостью и голосом совести".
Присяга приносится непосредственно после принятия постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о назначении Уполномоченного на должность.
Прекращение полномочий Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге прекращаются с момента вступления в должность нового Уполномоченного.
Процесс выдвижения кандидатур на должность Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации должен включать в себя участие самого широкого круга различных социальных групп. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в региональные законы, которые бы наделяли правом внесения кандидатур детского омбудсмена, в том числе общественные объединения, организации в сфере обеспечения и защиты прав ребенка, жителей региона, что станет убедительным доказательством демократизации указанного процесса.
Досрочное прекращение полномочий Уполномоченного по правам ребенка. Закрепление оснований для досрочного прекращения полномочий требуется для того, чтобы не допустить нахождение в должности детского омбудсмена лица, которое неспособно решать задачи обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка, либо лица запятнавшего свою репутацию. В законе об Уполномоченном по правам ребенка необходимо закрепить следующие основания для досрочного прекращения полномочий:
1. Нарушение ограничений и запретов, о которых было сказано выше;
2. Ненадлежащее исполнение своих полномочий;
3. Вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося Уполномоченным по правам ребенка;
4. Письменное заявление о сложении своих полномочий;
5. Признание лица занимающего должность Уполномоченного недееспособным, ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
6. Совершение Уполномоченным по правам ребенка аморального проступка, несовместимого с продолжением работы;
7. Утрата гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
8. Неспособность по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять обязанности Уполномоченного по правам ребенка;
9. Вступление в законную силу решения суда о признании Уполномоченного по правам ребенка безвестно отсутствующим или объявлении его умершим;
10. Смерть Уполномоченного по правам ребенка.
Решение о досрочном прекращении полномочий должно приниматься постановлением Государственной Думы, принимаемым большинством голосов от общего числа избранных депутатов.
