Глава 1. Теоретические основы государственных органов
1.1. Механизм государства
Государственная власть - политико-правовое руководство обществом посредством специального механизма управления. Такая власть эксклюзивна, поскольку носит всеобъемлющий характер и способна функционировать во всех структурах общественных отношений. Государственная власть также и инклюзивна по причине своей вовлеченности во все процессы общественной жизни. В силу этого важнейшей из особенностей, дающей государственной власти в обществе организационную силу, является ее аппаратная составляющая - государственная власть практически и целенаправленно осуществляется посредством иерархической структуры государственных органов и учреждений, т.е. через механизм государства и тесно связанный с ним государственный аппарат .
Механизм государства представляет совокупность специальных организаций, являющихся средствами государственного воздействия на общественные процессы и поведение его субъектов. Для государственного механизма характерным является целостность его структуры, оформленной на основе подчиненности входящих в нее звеньев, таких как государственные органы (собственно государственный аппарат), обладающие властными полномочиями и самостоятельностью в определенной области государственной деятельности, что дает им возможность устанавливать общеобязательные правила поведения и с помощью легальных средств воздействия реализовывать их. Государственные органы могут быть представлены лицом (в частности, главой государства) или организованной группой лиц (законодательные органы власти, правительство или судебные органы), осуществляющих функции государства.
В основе построения и функционирования механизма государства любой страны лежат объективные и субъективные факторы. Они предопределяют наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствуют соединению его различных составных звеньев в единую систему.
Механизм любого государства - это не механическое соединение его органов, а их четко организованная, строго упорядоченная, целостная система. В число факторов, оказывающих решающее воздействие на функционирование и постоянное развитие механизма государства как единой, целостной системы, входят: общность экономической основы государственных органов и организаций - системы хозяйства и различных форм собственности на средства производства; единство политической основы государственных органов, организаций и учреждений; наличие в некоторых странах единой официальной идеологии; наличие общих принципов построения и функционирования государственных органов - составных частей механизма государства; общность конечных целей и задач, стоящих перед государственными органами и организациями.
К числу факторов, во многом предопределяющих функционирование государственного механизма как единой системы, следует отнести также те, которые связаны с обеспечением всех его звеньев едиными организационными, финансовыми, а при необходимости и принудительными средствами, общей направленностью их деятельности на проведение политической линии и выражение интересов всего общества, правящего класса или классов, отдельных социальных слоев.
Понятие механизма государства весьма емкое и многогранное. Его недопустимо, как представляется, отождествлять с другими тесно связанными с ним, но неравнозначными по своему логическому объему и содержанию понятиями, в частности, с понятием политической системы общества. Если понятием политической системы общества охватывается весь комплекс самых различных по своему характеру государственных и негосударственных органов и организаций, принимающих участие в политической жизни страны и в осуществлении государственной власти, то понятием государственного механизма охватывается лишь система государственных органов. Понятие политической системы общества является, таким образом, более емким, чем понятие государственного механизма.
Аналогично в научной и учебной литературе зачастую решается вопрос о соотношении понятий государственного аппарата и механизма государства. Механизм государства рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственного власти, а государственный аппарат - лишь как система государственных органов.
Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми вполне обоснованно "механизм государства" и "государственный аппарат" представляются как идентичные понятия . Государственный механизм в таких случаях нередко именуется государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов - аппаратом в узком смысле слова.
Считаю, что несмотря вкладываемый смысл в понятие «государственный аппарат» и «механизм государства», их важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. В научной и справочной литературе они тоже понимаются неодинаково. Например, в одних случаях под государственным органом имеется в виду "учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (например, орган здравоохранения, орган образования)" . В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое . В третьих же случаях государственный орган трактуется как "определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций" .
Важно отметить другое. А именно, что государственные органы независимо от их понимания и толкования "заполняют собой" все содержание и формируют всю структуру механизма государства. От каждого из них, взятого в отдельности, или ото всех них вместе - от уровня развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, в значительной степени зависят уровень развития и эффективность государства в целом.
1.2. Понятие и признаки государственных органов
Из определения Государственный орган следует что — это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями .
Органами власти общепринято считаются, звенья Государственных структур, занимающиеся правотворческой (законодательной) деятельностью, например парламент. Исполнительно-распорядительными же структурами принято считать правительства, министерства и т. д.
Вместе с тем, необходимо обязательно принимать во внимание, что относительное обособление в рамках государственного аппарата законодательной, исполнительной и судебной ветвей, ни одна из них в обществе, созданном по демократическим принципам, не может обладать верховенством перед другими. Представляющие эти структуры и образованные органы в достаточной мере наделены необходимыми властными полномочиями и вместе образуют единую систему органов государственной власти. Этими принципами мы и будем пользоваться в дальнейшем, применительно ко всем структурным звеньям аппарата Российского государства.
Раскрытие признаков и понятия данного органа власти позволяет познать механизм государства в целом.
Среди характерных признаков органа государства принято выделять:
1. Орган государства является частью единого механизма государства, занимает свое место в государственной структуре и прочно связан с другими ее частями, хотя и обладает определенной самостоятельностью, автономией, и возможностями методологического обеспечения возложенных на них функций.
2. Орган государства выполняет свои функции посредством привлечения государственных служащих, с заключением соответствующих правоотношений между сотрудником и органом. Они являются официальными и абстрагированы от семейных, гражданских и прочих отношений, не имеющих связи с государственной службой.
Правовой статус служащих определяются законом, в котором прописано их положение, права, обязанности и обеспечивает их правовой статус. Так же, законом обозначены объем и порядок использования ими властных правомочий и конкретизируются в должностных инструкциях, штатных расписаниях и др.
К числу государственных служащих относят должностных лиц, которые наделены властными полномочиями, издают правовые акты, самостоятельно принимают управленческие решения и методологию по их реализации.
Государственные служащие непосредственно не производят материальных ценностей, поэтому содержание их возлагается на общество.
За выполнения ими трудовых обязательств получают заработную плату в государственном органе, согласно занимаемой должности и сетке окладов чиновников.
3. Органы государства структурно разделены и состоят из подразделений, объединены единством целей, для достижения которых имеют достаточную квалификацию и дисциплину, которую все служащие обязаны соблюдать.
4. Ещё одним важным признаком органа государства является наличие у него компетенции — властных правомочий (совокупности прав и обязанностей). Компетенция обусловлена предметом ведения, т. е. конкретными функциями и ставящимися задачами, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция как правило юридически закреплена (в конституции или текущем законодательстве).
Реализация органом государства своей компетенции — это не только его право, но и обязанность.
5. Согласно своей компетенции, орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются: а) в издании обязательных к исполнению правовых актов. Эти акты определяются как нормативные или индивидуально-определенные (акты применения норм права); б) в обеспечении выполнения правовых актов, даже путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.
6. Для осуществления своей компетенции орган государства наделяется необходимым финансированием из бюджета, счетом в банке и материальной базой.
7. Наконец, для участия в реализации функций государства, орган государства, использует для этого соответствующие формы и методологические принципы .
Указанные признаки фиксируются, как правило, в специальных нормативно-правовых актах, посвященных конкретным органам государственной власти, каждый из которых можно определить, как структурно-обособленное звено государственного аппарата, созданное и действующее в порядке, установленном законодательством, наделенное соответствующей компетенцией для реализации государственно-властных полномочий для осуществления функций государства.
Также считаю необходимым остановиться на компетенции государственных органов.
Компетенция государственного органа - это совокупность прав и обязанностей, возложенных на данный орган законом.
Компетенция государственных органов может реализовываться в трех формах: путем издания предписаний общего характера (издание нормативных актов); путем принятия предписаний индивидуального характера (акты применения); путем осуществления организационной деятельности.
Все государственные органы образовываются и осуществляют деятельность на основе правовых актов: Конституции и соответствующих законов.
Глава 2. Система государственных органов
2.1. Виды государственных органов
Государственные органы имеют определённую структуру и подразделяются согласно нижеследующих критериев:
1. По способу возникновения:
- выборные (первичные, представительные) органы государственной власти, которые создаются народом или его избираемыми представителями (президент, парламент) и соответственно от них получающие свои полномочия;
- наследуемые (первичные в государствах с монархической формой правления), способ образования которых связан с порядком наследования высшей власти в стране;
- назначаемые (производные), которые формируются первичными органами, наделяющими их властными полномочиями (правительство, судебные органы, контрольно-надзорные структуры);
2. По пространственному действию:
- общие (высшие) органы государственной власти, распространяющие ее на всю территорию страны;
- региональные (в федерации и сложном унитарном государстве),
- функционирующие в государственных образованиях в составе страны и распространяющие свою власть на эти регионы;
- местные, действующие в административно-территориальных единицах государства;
3. По времени действия;
- постоянные, функционирующие без каких-либо временных ограничений (президент, парламент, правительство, суды), с учетом возможности избрания или назначения на должности новых лиц, персонифицирующих эти органы;
- временные, создаваемые в связи с возникновением определенных обстоятельств, которые требуют своего разрешения на государственном уровне;
4. По объему и содержанию властных полномочий:
- учредительные органы, формируемые народом путем референдума или выборов для создания высших органов власти в государстве или принятия новой конституции, призванной утвердить новые государственные органы (учредительное (конституционное) собрание);
- универсальный орган - институт главы государства, официально представляющего страну, прерогативы которого варьируются от конкретных видов формы правления в государстве (абсолютная или ограниченная монархия, президентская или парламентская республика):
- органы законодательной власти (парламент);
- органы исполнительной власти, создаваемые "на основе и во исполнение закона";
- органы судебной власти как арбитра в разрешении юридических споров;
- контрольно-надзорные органы (прокуратура, омбудсмен, государственные инспекции, счетная палата);
5. По объему компетенции:
- органы общей компетенции, правомочные решать комплексные вопросы самого широкого профиля (правительство);
- органы специальной компетенции, созданные для решения определенных вопросов отраслевого значения (министерства и ведомства);
6. По форме осуществления компетенции:
- коллегиальные (парламент, суды высшей инстанции);
- единоначальные (глава государства).
Возможны и иные трактовки составных частей в структуре государственных органов (например, по значимости или на основе правовых форм их деятельности). Однако если выстраивать иерархическую схему разновидностей органов государственной власти, то приоритет в выборе критериев несомненно следует отдать принципу разделения властей, оказывающему первостепенное регулирующее воздействие на построение механизма современного государства. Важнейшая цель разделения властей - быть гарантией недопущения единовластия, сосредоточения всей государственной власти в одних руках и в конечном счете - содействовать выбору и закреплению демократических основ существования и построения государственного механизма .
2.2. Классификация государственных органов и их полномочий на основе принципа разделения властей в Российской Федерации
Согласно Конституции РФ «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Этот принцип предполагает специализацию государственных органов по видам их деятельности.
Основная функция законодательных органов власти - принятие законов. Кроме того, законодательная власть обладает контрольными полномочиями, участвует в формировании исполнительных и судебных органов власти.
Исходя из принципа разделения властей, Законодательная власть общепринято является наиболее важной, и ее органы занимают главенствующее положение в механизме государства. Именно ей устанавливаются общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна приводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.
В России общегосударственным законодательным (представительным) органом является Федеральное Собрание, которое в свою очередь состоит из двух палат: Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Совет Федерации и Государственная Дума заседают, как правило, раздельно. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента Российской Федерации от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов, а также осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность подзаконного характера.
В структуру федеральных органов исполнительной власти России входят: Правительство Российской Федерации, Федеральные министерства, Государственные комитеты Российской Федерации, Федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, Иные федеральные органы исполнительной власти.
