ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
1.1. Понятие антикоррупционной политики
Антикоррупционная политика - системная, профилактическая по целям и средствам, идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей власти и уровней, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства, в целях минимизации коррупционных проявлений, являясь одним из направлений криминологической политики предупреждения преступности
Государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию отношений в сфере противодействия коррупции.
Цели антикоррупционной политики как системы (которой ей еще надлежит стать) - адекватное целям коррупции воздействие на факторы, обеспечивающие существование и устойчивость коррупции.
Принципы антикоррупционной политики:
- научность;
- оперативность;
- последовательность и постепенность;
- недопустимость установления двойных стандартов;
- сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств;
- тесное сотрудничество международных организаций, институтов гражданского общества и государства;
- комплексное использование научных (всестороннее исследование коррупции, выявление слабых, "уязвимых" ее мест, разработка системы противодействия коррупции), организационных (создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией), правовых (в первую очередь правотворческих) и иных мер.
Целью государственной антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции посредством:
- реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина
- предупреждения коррупционных правонарушений, обеспечения ответственности за коррупционные проявления во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами,
- мониторинга коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики,
- формирования антикоррупционного общественного мнения,
- обеспечения прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции,
- создания механизма против подкупа граждан при проведении референдумов и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления,
- формирования условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.
По направленности антикоррупционная политика включает меры:
1) в области административного законодательства (принятие актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, освобождение госаппарата от излишних функций, создание юридической системы гарантий, защищающей государственных служащих от административного давления в процессе исполнения ими своей должности и др.);
2) в области уголовного законодательства (ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим, сокращение применения условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления, реанимация института конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам и др.);
3) в области трудового законодательства (разработка мер правового антикоррупционного воздействия в отношении врачей, педагогов, сотрудников государственных учреждений и др.);
4) в иных областях (аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями, установление ответственности за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных, муниципальных органов, парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими должностными лицами и др.).
1.2. Содержание антикоррупционной политики
Антикоррупционная политика - это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.
Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело - содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.
Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.
Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.
Длительность антикоррупционных мер:
По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.
Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.
К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков".
Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.
В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе - либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.
Постоянные меры включают в себя:
a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;
б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;
в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;
г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);
д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;
е) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;
ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парламентским расследованиям и др.);
з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;
и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в противодействии коррупции;
к) антикоррупционное просвещение и воспитание.
Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.
Стадии антикоррупционной политики
Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:
а) разработка антикоррупционных программ,
б) планирование антикоррупционных мероприятий;
в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;
г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;
д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;
е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;
ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикоррупционной деятельности.
Направления антикоррупционной политики
Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:
- коррекция законодательства;
- более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;
- упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;
- изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;
- создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;
- укрепление судебной власти;
- совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);
- координация антикоррупционной политики.
Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам - отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.
ГЛАВА 2. УРОВНИ, МОДЕЛИ И ЭЛЕМЕНТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
2.1. Уровни антикоррупционной политики
Антикоррупционная политика может быть понята и сформирована только как часть правовой политики государства.
Она синтезирует ряд положений уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, финансовой, экономической, таможенной и других частных видов правовой политики.
Принятие ФЗ "О противодействии коррупции" следует рассматривать в качестве нового исторического этапа российской антикоррупционной политики, поскольку он формирует ряд институтов, создающих новые элементы механизма противодействия коррупции. Указанным Федеральным законом конкретизирован объект механизма борьбы с коррупцией, внесены изменения в экономическую, социальную и уголовную политику государства, систему правового регулирования этого механизма, перечень его субъектов, в направления, формы, способы, методы, средства противодействия коррупции. Общественное сознание, социальная психология и идеология, правовая культура и правовая идеология включены в структуру данного механизма.
Основными формами и средствами реализации антикоррупционной политики являются: правозащитная, правотворческая, правоприменительная формы, правовое обеспечение функционирования субъектов антикоррупционной деятельности, организация деятельности правоохранительных органов, развитие специального направления в криминологии, выработка антикоррупционной доктрины.
Три направления развития:
- правотворчество;
- правоприменение,
- правосознание.
Критерии и оценки эффективности антикоррупционной политики
Три системы критериев, позволяющих осуществлять оценку эффективности антикоррупционной политики:
одна - государственная; другая - более независимая (СМИ, мониторинги, политическая активность избирателей); третья - международная.
2.2. Модели антикоррупционной политики
Было бы неправильно говорить о полном отсутствии какой-либо связи между политическим режимом и коррупцией. Однако влияние политического режима на коррупцию проявляется не столько в масштабах последней (при демократии коррупции меньше, при авторитаризме больше), сколько в формах ее проявления и в методах борьбы с ней. При рассмотрении проблемы взаимосвязи политического режима и коррупции важно учитывать как многоликость коррупции, многообразие форм ее проявления, так и многообразие моделей демократии и авторитаризма. Совершенно очевидно, что коррупция в условиях демократического режима проявляется во многом иначе, нежели в условиях авторитарного режима. Трудно отрицать, что при наличии общих черт коррупции, характерных для стран с демократическими и авторитарными политическими режимами, в рамках каждого из них формируется своя модель коррупции и своя модель антикоррупционной политики. Вот почему мировые коррупционные рейтинги вряд ли стоит рассматривать в качестве научных аналитических инструментов и делать на их основе достаточно уязвимые теоретические обобщения. Значительно более актуальной исследовательской задачей представляется выявление сущностных особенностей демократической и авторитарной моделей антикоррупционной политики. Данные модели имеют немало общих черт. В частности, они включают в себя следующие элементы: 1) антикоррупционное законодательство; 2) этические кодексы государственных служащих; 3) меры материального стимулирования госслужащих, призванные повысить престиж госслужбы и привлечь на работу в госаппарате честных профессионалов; 4) строгое наказание коррупционеров; 5) антикоррупционное воспитание. Вместе с тем между данными моделями имеются и существенные различия. Так, демократическая модель антикоррупционной политики основывается на очень детализированном (диверсифицированном) антикоррупционном законодательстве, назначение которого состоит в том, чтобы закрыть как можно больше «лазеек» для недобросовестных чиновников, предостеречь их от совершения должностных преступлений. Немаловажную роль играет также широкое общественное неприятие коррупции, нетерпимость к любым ее проявлениям. Но главное отличие демократической модели антикоррупционной политики от авторитарной заключается во внешнем контроле за бюрократией, который осуществляется совместными усилиями политической оппозиции, независимого правосудия и многочисленных организаций гражданского общества. Что касается авторитарной модели антикоррупционной политики, благодаря проведению которой немалое число стран смогли в последнее время добиться серьезных успехов в борьбе с коррупцией, то в ее основе лежит прежде всего воля высшего политического руководства, в силу разных причин рассматривающих такую борьбу в качестве одной из приоритетных задач государства. В одних случаях такой причиной является стремление общенационального лидера модернизировать собственную страну, вывести ее в разряд передовых государств мира (Сингапур, Китай); в других - страх перед революционным взрывом народных масс, уставших от повальной коррупции (например, Иордания); в третьих - учет правителями общественного мнения (это позволяет им сохранять свой высокий моральный и политический авторитет как внутри страны, так и за рубежом. Пример - ОАЭ) . Немаловажную роль в антикоррупционной политике в ряде стран с авторитарными режимами играет религиозный фактор (Саудовская Аравия), а также почитание родовых традиций. Например, в Саудовской Аравии и Кувейте «дань традициям не позволяет кичиться нажитым богатством и обязывает делиться тем, что имеешь (отсюда перераспределение национального богатства в пользу всех граждан, включая многочисленные субсидии)» . Разумеется, это лишь самые общие различия. Однако они показывают, что политический режим существенно влияет как на круг акторов антикоррупционной политики, так и на выбор методов ее проведения. При сравнении «режимных» моделей важно также учитывать, какая именно форма коррупции имеется в виду, в борьбе с какой именно коррупцией преуспела (потерпела неудачу) та или иная страна (и почему). Кроме того, в рамках соответствующей «режимной» модели имеет место огромное разнообразие национальных моделей антикоррупционной политики, каждая из которых несет на себе отпечаток исторических и культурных особенностей той или иной страны.
