ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ ФРГ И США
1.1 Принципы федерализма государственного устройства: взаимодействие центральных органов с субъектами
Федерализм – это форма территориального устройства, при которой государство состоит из государственных образований (субъектов Федерации).
Федерализм – порядок чрезвычайно сложный, и для того, чтобы мы могли говорить, что в таком-то государстве работает принцип федерализма, мы должны понимать, что существует целый набор самых разных условий. На что мы бы могли посмотреть?
Во-первых, на Конституцию. Здесь я хочу подчеркнуть то, что федерализм – это конституционный выбор.
Помимо Конституции мы смотрим на то, что у нас есть два уровня власти – это федеральный и региональный уровни. Так же важно - формирование власти в этом государстве, особенно региональной. Если у вас демократия, то у вас должны выборы проходить на 2-ух уровнях: и на региональном, и на общенациональном. Если же центральная власть делегирует свои полномочия – это не федерализм. Федерализм – это там, где и у федеральной власти, и у региональной власти есть свой набор компетенций, которые называются исключительными и которые не должны вмешиваться в деятельность друг друга.
Ещё одно условие – Конституционный суд. В государстве должна быть инстанция, которая призвана решать споры между частями и целым. Если она работает хорошо – федерализм поддерживается хорошо!
Очень важен доступ регионов к ресурсам. Нужно, чтобы регионы принимали участие в общенациональном политическом процессе, а возможно это через вторую палату парламента. Потому, ещё одним важным условием является наличие двух палат парламента.
США ФРГ
Федеральный уровень Исполнительная власть.
Главой исполнительной власти является Президент, он избирается по очень непростой системе вместе с Вице-Президентом на 4 года. Сейчас должности Президента и Вице-Президента занимают соответственно Дональд Трамп и Майк Пенс. Президент возглавляет Кабинет США, или по-другому Исполнительные департаменты США.
Законодательная власть.
Что касается законодательной власти, то главным органом является Конгресс США, который поделён на 2 палаты: верхняя именуется Сенат – его возглавляет Вице-Президент, и в нём 100 мест; нижняя именуется Палатой представителей – возглавляет Пол Раен, и в ней 435 мест.
Судебная власть.
Если говорить о судебной власти, то она абсолютна независима и Верховный суд может отменить любой закон, принятый в стране, если он противоречит Конституции, или действующему законодательству. Верховный суд состоит из председателя – Джон Робертс и ещё 8 судей. Исполнительная власть.
Существует Федеральный Президент, полномочия которого сильно ограничены. Он является главой государства, но фактическая власть находится в руках Канцлера. Не избирается всенародно.
Законодательная власть.
На Федеральном уровне есть два законодательных органа – Бундесрат (через него региона (земли) участвуют в законодательной и исполнительной деятельности на федеральном уровне); Бундестаг – однопалатный Парламент, который избирается на 4 года, заседают в нём 630 депутатов
Лидер партии, победивший на выборах в Бундестаг становится канцлером Германии и возглавляет Федеральное Правительство.
Судебная власть.
Помимо конституционной юстиции -- Федерального конституционного суда и конституционных судов земель -- действуют еще пять ветвей правосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (верховный суд), который называется по-разному.
Региональный уровень Исполнительная власть.
Любой штат США возглавляет Губернатор, который избирается всенародно на 4 года в тандеме с Вице-Губернатором.
Законодательная власть.
Главный законодательный орган именуется Легистратура штата и также имеет двухпалатную структуру, как Конгресс. Верхняя палата Сенат состоит из 63 членов, её возглавляет Лейтенант-Губернатор и избирается на 2 года. Нижняя палата – это ассамблея, включает уже в себя 150 членов.
Судебная власть.
Суд Штатов – состоит из главного судьи и 6 судей. Исполнительная власть.
Орган исполнительной власти земли – Правительство земли.
Законодательная власть.
Главным законодательным органом здесь является Ландтаг, кроме трёх вольных городов – это Бремен, Гамбург и Берлин. Эти города являются отдельными регионами.
Судебная власть.
Конституционные суды земель Германии имеют разные названия. Данные суды решают в основном только конституционные споры и не занимаются делами частных лиц.
1.2 Система органов государственной власти субъектов ФРГ И США
ФРГ.
Федерализм Германии можно определить, как «кооперативная федерация», так как взаимоотношения федерации и земель основаны на принципах сотрудничества и взаимодействия.
В 1990 году, после объединения Германии в её состав вошло 16 земель: Северный Рейн-Вестфалия, Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония, Гессен, Саксония, Рейнланд-Пфальц, Берлин, Саксония-Анхальт, Бранденбург, Тюрингия и Шлезвит-Гольштейн, Мекленбург–Передняя Померания , Гамбург, Саар, Бремен. Каждый из субъектов (земель) является самостоятельным государством.
Конституция ФРГ регламентирует управление страной, и исходя из этого выделяются 5 уровней управления:
1. Управление органами федерации (высший (центральный) уровень управления, представляет собой централизованную власть, является главенствующим и определяющим политику);
2. Управление территорией земель – данный государственный орган подчиняется федеральным органом власти. Имеет широкий круг полномочий и высокий уровень независимости от центра;
3. Управление территорией округов – данный уровень управления подчиняется правительствам земель;
4. Управление территорией районов и городов, производимая на уровне районов;
5. Управление деятельности общин – вместе с администрациями районов и городов образует уровень муниципальной власти (самоуправления).
Что же касается функций и полномочий, то сейчас подробно разберём функции и полномочия ветвей власти на уровне земель.
1) Ландтаг.
Высшими представительными органами в землях ФРГ являются ландтаги (земельные парламенты). Ландтаг – это представительный орган, представляющий интересы всей совокупности граждан. С другой стороны, можно говорить о его посреднической функции как органа, так как он претворяет различные мнения и интересы граждан в юридически действенные решения, направляющие политику государства.
Деятельность ландтагов очень похожа на деятельность Бундестага на федеральном уровне. Ландтаги создаются во главе с председателем. Также они образуют комитеты по отраслям деятельности, вправе назначать следственные комитеты.
Главные полномочия ландтагов земель — разработка и принятие законов, утверждение бюджета, избрание главы земельного правительства, в некоторых землях — утверждают весь состав правительства и проводят контроль за его деятельностью.
2) Правительство земли.
Правительство земли состоит из премьер-министра и министров.
Премьер-министр занимает главенствующее положение в правительстве. Он определяет основные направления политики, руководит текущей работой правительства, направляет деятельность отдельных министров. Но, можем утверждать, что премьер-министр вправе осуществляет некоторые функции главы государства. Он с согласия ландтага может заключать государственные договоры и осуществлять помилования.
Конституции земель устанавливают парламентскую ответственность правительств перед ландтагами. Во многих землях (Бавария, Гессен, Бранденбург, Саксония и др.) ландтаги не могут вынести вотум недоверия отдельным министрам, но, например, в Берлине, Рейнланд-Пфальце, Сааре, Бремене и Гамбурге ландтаг вправе выразить вотум недоверия не только отдельным членам правительства, но и всему правительству в целом. В новых землях, таких как Баден-Вюртемберге, Нижней Саксонии, Северном Рейне—Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне - вотум недоверия может быть вынесен только премьер-министру путем избрания нового главы правительства.
США.
К числу предметов совместного ведения федерального правительства и штатов могут быть отнесены:
— вопросы налогообложения;
— регламентация деятельности корпораций;
— обеспечение благосостояния населения.
Конституция США не устанавливает четкий перечень предметов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных ограничений и запрещений.
Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма обширный перечень:
— уголовное право;
— процессуальное право;
— гражданское право;
— вопросы собственности и обязательственного права;
— семейное право;
— вопросы здравоохранения и социального обеспечения;
— вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;
— вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти,
— разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.
Полномочия:
1) Легистратура.
Легислатуры в штатах (кроме Небраски) двухпалатные, они избираются на срок 2—4 года с полным или частичным обновлением. В отдельных штатах легислатуры именуются генеральной ассамблеей (19 штатов), законодательной ассамблеей (Орегона, Монтана, Северная Дакота), генеральным собранием (Массачусетс, Нью-Хемпшир). Нижние палаты именуются палатами представителей (или делегатов) и ассамблеями, верхние — сенатами. Эти законодательные органы работают сессионно, т.е. собираются один раз в год на сессию сроком от 30 (штат Нью-Йорк) до 190 (штат Мичиган) дней. Иногда на период между сессиями избирается законодательный совет, проводящий законотворческую работу.
Главная функция легислатур — принятие законов, включая бюджет. В своей внутренней организации они в основном копируют организацию федерального Конгресса. Нижнюю палату (в разных штатах они насчитывают от 35 до 400 членов) возглавляет спикер, верхнюю (17—65 членов) — лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах, число которых весьма значительно. Компетенция легислатур носит остаточный характер (т. е. за вычетом всего, что относится к ведению федерального Конгресса, а также исполнительной и судебной власти). Законодательные органы имеют право на импичмент в отношении губернатора штата и некоторых других должностных лиц. Сенаты утверждают назначения высших должностных лиц штата, сделанные губернатором.
2) Губернатор.
Она занимает ведущее место в системе органов власти. Высшим должностным лицом является губернатор, избираемый населением из числа граждан штата (часто с требованием проживания в штате не менее 5—7 лет), как правило, достигших 30-летнего возраста. Кандидаты на этот пост выдвигаются с помощью конвентов (съездов) политических партий или праймериз. Для избрания на всеобщих выборах необходимо получить относительное большинство голосов избирателей (только в трех штатах требуется абсолютное большинство). Срок пребывания в должности колеблется от 2 до 4 лет с возможностью (в ряде штатов) неограниченного избрания. Отстранение от должности происходит посредством импичмента. В 38 штатах вместе с губернатором избирается лейтенант-губернатор, который председательствует в сенате и наследует пост губернатора, если он оказывается вакантным.
В обязанности губернатора, которые в основном напоминают полномочия федерального главы исполнительной власти, входит контроль за исполнением законов, назначение на высшие должности (иногда и судебные), руководство аппаратом исполнительной власти. Однако ряд важнейших должностей (казначей, секретарь, генеральный атторней и др.) избираются населением или назначаются легислатурой. В большинстве штатов губернаторы оказывают большое влияние на законодательный процесс в легислатурах (имеют право вето, направляют послания, готовят основную массу законопроектов, обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры). Вето может быть преодолено легислатурой при повторном рассмотрении законопроекта двумя третями голосов в обеих палатах. Для применения вето губернатору предоставляется определенный срок (обычно 10 дней), что дает ему возможность блокировать закон, если в течение этого срока сессия легислатуры уже закончилась (так называемое "карманное вето"); на новой сессии легислатура должна принять этот закон заново. Применение вето возможно не только в отношении всего законопроекта, но и по отдельным его статьям (так называемое "выборочное вето"). Губернатор является главнокомандующим национальной гвардией штата, пока Президент не призовет ее на службу Соединенных Штатов, что происходит редко. Обычно национальная гвардия выполняет функции внутренних войск, ее роль возрастает, если губернатор объявляет военное положение. Губернатор осуществляет связь с федеральным правительством, представляет штат в торжественных случаях, обладает правом помилования. Ему подчиняется большой аппарат управления, тесно связанный с федеральным аппаратом исполнительной власти и во многом от него зависимый.
Как правило, губернатор — это лидер правящей партии, который через партийный механизм оказывает влияние как на легислатуру, так и на аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления. Но часто бывает и так, что партийная принадлежность губернатора и большинства других органов власти оказывается различной (хотя по своему составу легислатуры во многих штатах традиционно однопартийные), и тогда во взаимодействии властей происходят "сбои". Но в целом механизм власти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен и не порождает частых и серьезных кризисов.
Особым статусом обладает Пуэрто-Рико — республика с конституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952 г.). Жители этого "свободно присоединившегося государства" имеют американское гражданство, представлены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса, но не участвуют в выборах Президента США. Губернатор избирается прямым путем на 4 года, он назначает глав департаментов (Совет секретарей). Легислатура состоит из Сената (27 членов) и Палаты представителей (51 член). Среди населения есть сильные настроения как в пользу объявления независимости республики, так и в пользу присоединения к США в качестве 51-го штата.
В федеральном округе Колумбия с 1966 г. введено самоуправление, т. е. население избирает совет и мэра, но одновременно управление столицей контролируется специальными постоянными комитетами Сената и Палаты представителей Конгресса США. Жители столицы участвуют в выборах Президента США, но не представлены в Конгрессе.
В островных территориях, не входящих ни в один штат (Гуам, Вирджинские острова и др.), населением избираются небольшое законодательное собрание и губернатор, подчиняющийся федеральному правительству.
2 РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА ПРИМЕРЕ ФРГ И США.
2.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов государственной власти ФРГ.
ФРГ. Ни для кого не секрет, что существуют несколько способов разграничения своих компетенций между Федерацией и субъектами (дуалистическая федерация и т.п.). Германия же характеризуется как кооперативная федерация, так как конституционно оформлено сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой.
Кооперативная федерации возникает в случае конституционного взаимодействия, «кооперации» (а, возможно, и «конкуренции») разных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень получил название «совместной» (совпадающей, конкурирующей) компетенции.[185]
Особенность немецкой кооперационной федерации состоит в конституционном понятии или же определении компетенции Федерации и сферы совместной компетенции Федерации и ее субъектов.
Правотворческие полномочия в ФРГ поделены между собой на четыре вида: исключительные (федеральные), рамочные (совместные), конкурирующие (совместные) и остаточные (собственные полномочия земель). Нормы ст.75 Основного закона ФРГ (о рамочных предписаниях федерации) стали основанием для признания неконституционными некоторых излишне детализированных законов ФРГ.[186]
Согласно ч.1 ст.70 Основного закона ФРГ «…земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации…». А на основании ч.1 ст.72 «…В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами…». Таким образом, как полагают некоторые исследователи (С.С.Новикова, Б.А. Страшун) сформулирована презумпция законодательной компетенции земель.
Лишь только если сама Федерация уполномочивает на то земли, они могут выйти за вышеобозначенные рамки. Так, чт.71 гласит: «В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают полномочиями на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом…».
Таким образом, в Основном законе ФРГ разграничиваются полномочия как в сфере законодательной, так и в сфере исполнительной власти, при этом устанавливая принцип приоритета компетенции земель в сфере исполнительной власти (ст. 83 Основного Закона ФРГ) . Организационно автономная и сильная исполнительная власть субъекта федерации «…создает противовес неизбежно существующим тенденциям концентрации власти на федеральном уровне…».[187]
Как мы видим, в ФРГ допустимо делегирование исключительных федеральных полномочий на региональный уровень, их передача в форме федерального закона субъектам федерации в качестве их собственного полномочия (ч.3 ст.72 Основного закона ФРГ). Но конституция исключает возможность такого (в форме федерального закона) перераспределения полномочий в «обратном направлении», то есть от земель к федерации, за исключением случаев законодательного замещения (федерального вмешательства).
