ГЛАВА 1. ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ: СОВРЕМЕННЫЙ ПОДХОД, СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ
1.1 Понятие, классификация и содержание целевых программ
Целевые программы – своеобразный плановый документ, носят комплексный характер, в них отражаются основные этапы реализации поставленных целей, дается их экономическая оценка.
Программа – это адресный документ, где определен увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, комплекс социально-экономических, технико-производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и социальных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей и требующих участия многих отраслей и хозяйствующих органов.
Разделы целевой программы:
1. Аналитический блок, в котором раскрывается и анализируется проблемная ситуация;
2. Целевой – формируется главная цель программы и подцели;
3. Блок программных заданий и мероприятий. Мероприятие – это конкретно заданная задача, адресованная конкретному исполнителю, где изложены все требования и сроки исполнения;
4. Ресурсный - определяются все необходимые ресурсы для реализации программных мероприятий;
5. Организационный – создаются схемы реализации программы, организация управления программы и контроль за ходом ее реализации;
6. Сводный – аналитическая записка или резюме, бизнес-план, бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета и др.
Стадии разработки программы:
1. Отбор проблем;
2. Принятие решения о разработке;
3. Обоснование намечаемых мероприятий;
4. Экспертиза и оценка эффективности;
5. Утверждение;
6. Контроль за ходом выполнения.
Инициаторами разработки программ могут выступать юридические и физические лица, органы законодательной и исполнительной власти.
Виды целевых программ:
1. По продолжительности:
• краткосрочные (1-2 года);
• среднесрочные (до 5 лет);
• долгосрочные (более 5 лет);
2. По масштабам решаемых проблем:
• Международные;
• национальные или федерально-государственные программы;
• региональные;
• отраслевые;
• межотраслевые;
• на уровне фирмы;
3. По содержанию либо характеру исследований:
• Производственные;
• топливно-энергетические;
• научно-технические;
• экологические (отходы, охрана водных бассейнов, предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий);
• социально-экономические программы (повышение жизненного уровня населения, занятости);
• социальные (социальная защита пожилых людей, профилактика безнадзорности и правонарушений подростков);
• продовольственные
4. Существует еще специфический вид программ – президентские.
• организационно хозяйственные программы, разрабатываемые для организации управления всеми хозяйственными системами
?
1.2. Нормативно-правовое обеспечение формирования целевых программ
Реализация целевых программ основывается на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.
Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №159 ФЗ.
Федеральный закон (далее ФЗ) «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (04.07.2003 №5 ФЗ);
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.03 №131 ФЗ) (ред. 08.11.2007);
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
Постановление Правительства РФ «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.);
Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.).
Программы экономического и социального развития субъектов РФ в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации.
Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184 ФЗ.
Нормативно-правовая база муниципальных программ опирается на федеральную законодательную базу, а затем подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.
Региональная программа является обособленным объектом управления. Система управления, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, координации, межрегиональный и собственно региональный уровни.
На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы 2х и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.
Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики РФ, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно ? целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.
Отталкиваясь, из вышесказанного следует, что статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.
?
1.3. Механизмы реализации и оценки целевых программ
Муниципальный несет ответственность за своевременную, высококачественную подготовку и реализацию целевой программы, подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, гарантирует эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.
Заказчик целевой программы:
1. производит отбор исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию, отбор производится на конкурсной основе, со следующим заключением контракта (договора);
2. согласовывает с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3. организует при необходимости проведение специальной экспертизы проекта целевой программы и по итогам экспертизы производит его доработку.
На федеральном уровне целевые программы и государственные заказчики утверждаются Правительством Российской Федерации, а на региональном – правительством республики либо администрацией области.
Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и ответственны за реализацию целевых программ.
Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе реализовывает государственный заказчик - координатор, определяемый Администрацией региона или Правительством Российской Федерации.
После утверждения целевой программы государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых исполнительными органами власти.
Государственный заказчик на конкурсной основе проводит отбор исполнителей работ или услуг. Организует конкурс среди поставщиков продукции по каждому конкретному мероприятию.
Участники программы также заинтересованные организации согласовывают сроки выполнения мероприятий, размеры закупаемой продукции и оборудования, список источников финансирования. В условиях, когда критически ощущается недостаток финансовых средств, при разработке программы возникает необходимость ограничить перечень мероприятий только теми, которые непосредственно направлены на достижение сформулированной цели программы выбранным путем, т.е. направлены на решение данных конкретных задач.
При разработке программы, как правило, может быть сформулирован иной аспект, другой набор реализующих цель задач, в решении каковых аналогичные мероприятия станут обладать существенной значимостью, и они должны быть включены в такую программу.
Каждое мероприятие обязано иметь указание на ожидаемый от его проведения результат. Данный результат также может служить аспектом сопоставления эффективности конкретных действий.
Мероприятия должны быть реальны для исполнения также согласно срокам, и по планируемым итогам. Установление этих показателей потребует от разработчиков программы определенной доли ответственности и определенных расчетов. Однако только в случае их реальности эти показатели будут выполнять свою организующую и контролирующую функцию.
Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления. Этот раздел содержит:
1. стимулирование (список льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для государственных нужд;
2. перечень мер по организации управления реализацией программы (подбор ведущего заказчика и ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, подбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);
3. контроль за ходом выполнения программы в соответствии с подтвержденным планом, этапами и финансированием реализации региональных программ в промышленности;
4. увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников (федеральный бюджет, внебюджетный фонд, иностранные и индивидуальные российские капиталовложения, взносы участников программы — министерств, ведомств, территориальных образований, городов, предприятий, государств — членов СНГ (на основе долевого участия), кредитов и отчислений от прибыли предприятий);
5. оценка ожидаемых социально-экономических и экологических последствий задержки хода реализации программы и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков решения проблемы.
Несмотря на значимость данного раздела, зачастую раздел о механизме реализации программы заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций органа управления программой. «Увязка рекомендуемого механизма реализации программы и организационно-экономических мер по стимулированию реализации программы должна последовательно включать следующие этапы:
I. выбор приоритетных проблем (целей), требующих программного решения;
II. создание способов регулирования и стимулирования выполнения целевой программы (осуществляется под каждую проблему, цель либо подцель);
III. оценка общественно-экономических последствий нарушения сроков осуществления целевой программы (в соответствии с разработанным под данную программу «деревом» целей);
IV. анализ результатов решения проблем в предусмотренные программой сроки (с учетом оценки «недополученного» в срок эффекта от решения проблемы).
Из этого следует, что помимо увязки целей, сроков, размеров финансирования, мероприятий и организационных мер на каждом этапе реализации целевой комплексной программы, целесообразно под каждую цель, подцель также задачу предложить конкретный административный или экономический регулятор, который стимулирует реализацию того или иного задания. В ином случае невыполнение какой-либо цели или подцели ставит под сомнение достижение намеченного результата. В следствии от одного этапа реализации программы к другому будет нарастать коэффициент упущенной выгоды, что в окончательном итоге повлияет на сроки выполнения программы. Игнорирование этого фактора (наравне с недофинансированием принятых программ) дискредитирует программный метод.
Иной причиной нарушения сроков осуществления программ является недостаток финансирования. Опыт разработки и реализации целевых программ свидетельствует, что ни одна официально принятая программа никогда не финансировалась в объеме, первоначально предусмотренном соответствующими законодательными и правительственными документами.
