Глава 1. Административно-правовые нормы
1.1. Понятие, особенности, структура административно-правовых норм
Нормы права по своему юридическому содержанию представляют определенные правила поведения, устанавливаемые государством. Их соблюдение гарантируется различными средствами также государственного характера (организационные, стимулирующие, разъяснительные меры). При их несоблюдении могут использоваться меры государственного принуждения, в том числе и юридическая ответственность (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная). В подобном качестве правовые нормы фактически выражают регулирование соответствующих общественных отношений.
Правовое регулирование управленческих общественных отношений осуществляется с помощью административно-правовых норм, определяющих границы, должного поведения их участников в сфере государственного управления. В них получает непосредственное выражение регулятивная роль административного права.
Профессор Ю. М. Козлов полагает, что административно-правовые нормы представляют собой устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти (в сфере государственного управления). Как уже отмечалось, такого рода отношения принято называть управленческими.
По мнению Д. Н. Бахраха административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.
Точки зрения многих теоретиков в области административного права имеют схожие черты, так, по мнению А. П. Алехина административно-правовая норма - установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.
С. В. Тихомиров отмечает, что «под административно-правовой нормой понимается норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы».
Рассмотрим особенности административно-правовых норм. Теоретики выделяют следующие: административно-правовые нормы являются разновидностью юридических норм; объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения – управленческие; административно-правовые нормы – это средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления; они устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций, достаточно часто они устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и, что особенно важно, самими ее субъектами; содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах); имеют представительно-обязывающий характер (являются установленными и обеспеченными государством, общеобязательными, формально определенными правилами поведения); обеспечиваются мерами государственного принуждения; преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка; и во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.). Законодательно установленные нормы административного права, как правило, не имеют прямого действия, так как закон является наиболее общим правилом поведения, не учитывающим конкретные особенности и условия их практического применения (исполнения). Но потребность в таком учете несомненна. Именно поэтому на долю исполнительной власти падает нагрузка по приданию общим правилам поведения, установленным законом, прямого действия. Эта цель достигается путем создания подзаконных административно-правовых норм, детализирующих либо конкретизирующих, т.е. опосредующих, соответствующие нормы закона. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях , на базе которого осуществляется общее регулирование в области дорожного движения, предусматривает, что положения о правилах дорожного движения утверждаются Правительством Российской Федерации.
Рассуждая об особенностях административно-правовой нормы, нельзя не сказать о структуре административно-правовой нормы.
Под структурой административно-правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Административно-правовая норма, как и все другие правовые нормы, всегда имеет гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах.
Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия ее реализации. Гипотеза содержит указание на юридический факт, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции (например, условия привлечения к административной ответственности). Гипотеза может быть как абстрактной, так и казуистической. Абстрактная гипотеза, определяя условия действия нормы, указывает на общие признаки реализации нормы. Казуистическая гипотеза связывает реализацию юридической нормы со строго определенными частными случаями.
Диспозиция - это структурный элемент юридической нормы, в котором определяется правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности сторон.
Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом имеется в виду не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, из данного параграфа можно сделать вывод о том, что административно-правовые нормы - это общеобязательные, структурно-организованные, государственно-властные веления, содержащиеся в нормативном правовом акте, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.
1.2. Классификация административно-правовых норм
В научной литературе существуют различные классификации административно-правовых норм. Рассмотрим следующие. По предмету правового регулирования выделяют материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы закрепляют юридический статус участников управленческих отношений, их права и обязанности. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина. Процессуальные - определяют условия и порядок реализации материальных административно-правовых норм, а также процедуры совершения юридически значимых действий. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан.
По выполняемым функциям выделяют регулятивные и охранительные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют позитивные управленческие отношения, когда отсутствует спор между участниками административно-правовых отношений. Охранительные же регулируют общественные отношения в случае возникновения спора между его участниками, связанного с защитой нарушенных прав и законных интересов и привлечения к юридической ответственности. Регулятивные нормы устанавливают использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д. Охранительные же нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия.
Среди традиционных классификаций административно-правовых норм также выделяют по методу правового регулирования. Императивные нормы содержат категорические требования в отношении варианта поведения в сфере публичного и государственного управления. Диспозитивные - дают возможность участникам управленческих отношений выбирать вариант поведения, исходя из имеющейся у них юридической альтернативы.
В соответствии с юридическим содержанием административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом. Обязывающие нормы предписывают совершение определенных действий, например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ. Обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам (обязанности водителей, охотников) или индивидуальным субъектам (установление обязанности конкретного органа исполнительной власти). Запрещающие - устанавливают запреты на ту или иную деятельность или действия. Запреты могут носить общий (запрещение действий, подпадающих под признаки административного правонарушения) либо специальный характер (сотруднику полиции запрещается применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение в отношении женщин). Разрешительные или дозволительные нормы, разрешающие адресату действовать по своему усмотрению, к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом). Стимулирующие (поощрительные) нормы направлены на обеспечение должного поведения участников управленческих отношений. Чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения и т.п. Рекомендательные нормы не носят обязательного характера, но предлагают участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения. Например, Постановлением Правительства РФ установлены Правила дорожного движения, в которых пешеходам рекомендовано при переходе дороги и движении по обочинам или краю проезжей части в темное время суток или в условиях недостаточной видимости иметь при себе предметы со световозвращающими элементами. Регистрационные (уведомительные нормы) - касаются организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства.
Рассмотрим классификацию административно-правовых норм по адресатам. Выделяют следующие виды норм: регламентирующие организацию и деятельность органов исполнительной власти; регламентирующие административно-правовой статус государственных служащих и иных должностных лиц; регламентирующие организацию и деятельность государственных предприятий и учреждений; регламентирующие отдельные вопросы функционирования негосударственных коммерческих структур; регламентирующие административно-правовой статус общественных объединений; регламентирующие административно-правовой статус граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
По действию в пространстве выделяют федеральные нормы - действуют в пределах всей территории РФ (граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе), нормы субъектов РФ - действуют в пределах только одного субъекта РФ (например: кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях), нормы, действующие в муниципальных образованиях и на закрытых административно-территориальных образованиях, и локальные нормы - действуют в пределах государственных учреждений, предприятий или организаций.
По действию во времени выделяют срочные, бессрочные и чрезвычайные нормы. Срочные - нормы, для которых определен срок действия. Бессрочные - нормы, действующие до момента фактической или юридической отмены. Это подавляющее большинство административно-правовых норм. Чрезвычайные - нормы, вступающие в действие при наступлении определенных чрезвычайных обстоятельств.
По кругу лиц выделяют административно-правовые нормы общего действия - нормы, регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений и нормы специального действия - нормы, распространяющие своё действие на отдельные категории лиц либо группы субъектов управленческих отношений.
По юридической силе принято выделять законодательные и подзаконные нормы. Законодательные - административно-правовые нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах высшей юридической силы, т. е. в Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и законах субъектов РФ. Подзаконные - административно-правовые нормы, содержащиеся в подзаконных нормативно-правовых актах, т. е. указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
По характеру юридической защиты выделяют следующие нормы. Охраняемые только в судебном порядке и охраняемые во внесудебном порядке, т.е. административном порядке - предусматривается вариант обращения за защитой в вышестоящий государственный орган или к вышестоящему должностному лицу.
1.3. Реализация административно-правовых норм
Норма административного права – модель, возможность оптимального поведения. Но для превращения возможности в действительность необходимо обеспечить безусловное соответствие поведения субъектов административного права предписанию нормы. Следовательно, реализация административно-правовых норм - это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей. Реализация норм административного права, так же, как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права.
В теории права принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм. Существуют четыре формы реализации административно-правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.
Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным поведением субъекта. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение.
Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган. Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы, нормы-дозволения. В отличие от других форм реализации права применение всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке.
Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, общественных организаций (объединений), должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, т.е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. По своему социальному содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности. Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только правомочные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией.
Таким образом, реализация административно-правовых норм - это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей.
Итак, в первой главе данной курсовой работы, рассмотрены понятие, особенности, структура, виды и реализация административно-правовых норм, что и требовала поставленная выше цель.
?
Глава 2. Административно-правовые отношения
2.1. Понятие, особенности, структура административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения - это один из наиболее сложных институтов общей части административного права. Понятие административно-правовых отношений не вызывает сомнений у специалистов: административно-правовые отношения - это общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления) и урегулированные нормами административного права. Так, виднейший специалист в области административного права вообще и проблематики административных правоотношений в частности Ю.М. Козлов определял административно-правовое отношение как "урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой". По мнению А. П. Алехина под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно правовой нормой.
Основанием и обязательным условием зарождения административных правоотношений выступают нормы административного права. Отсутствие административно-правовых норм исключает появление административно-правового отношения, но при этом возможно существование административно-правовой нормы самой по себе, без вызывания до определенного времени административных правоотношений.
В качестве особенностей административно-правовых отношений можно выделить следующие:
1) данные отношения возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления) – данная особенность заключается в том, что разрешение спорных ситуациях, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений, возникающих на этот раз между лицом, инициирующим спор, и вышестоящей административной инстанцией, с одной стороны, и между лицом, к которому предъявляются претензии (это всегда государственный орган или должностное лицо), и этой же вышестоящей административной инстанцией;
2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;
3) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон, а значит, носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;
4) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных и индивидуальных интересов по инициативе любого из cy6ъектов этих отношений;
5) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;
6) необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению;
7) административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, как правило, правомерные либо неправомерные действия, иногда - события.
Особенностью юридических фактов по административному праву является то, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалоба, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.
Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание.
Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов административного права - индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).
Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух таких категориях: 1) административная правоспособность - способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т.д.); 2) административная дееспособность - способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых норм (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).
