1.Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
1.1История становления местного самоуправления и участия населения в нём
Для того чтобы разобраться в нашем вопросе, нам следует копнуть поглубже, а именно обратиться к истории нашего государства и посмотреть, как и каким образом происходило становление, развитие и функционирование органов местного самоуправления и участие населения в них.
Первые отголоски мы замечаем, когда появилось кормление. Первоначально оно имело несистемный характер, некоторые категории граждан, например строители городов, сборщики штрафов, получали от местного населения различного рода подати, размер которых был определён в Русской правде. Самое яркое развитие кормления было замечено в 12-14 веках. Цари отправляли по городам своих бояр, которые становились наместниками и волостелями, другие категории служилых граждан становились тиунами, которые исполняли функцию сбора дани. Уплата податей происходила относительно редко, лишь в большие церковные праздники, а именно в Пасху, Рождество, Петров день. Кормление состояло из денежной составляющей, а так же из продуктов натурального хозяйства, которые предоставлялись для самих наместников и волостелей, а так же на содержание их скотного двора и челяди. Со временем данная система устарела и начала давать сбои, наместники и волостели привыкнув к постоянному заработку начали злоупотреблять своими полномочиями, а кормление превратилось в получение постоянных взяток, что сильно повысило уровень коррупции в стране и стало похоже на вымогательство со стороны властей. Однако отсутствие ограничений на размер обременения делало подобную систему несправедливой по отношению к населению этих земель. Более того, подобный способ материального обеспечения в совокупности с принципом местничества при назначении на должности (чем более родовит человек, тем более высокий пост он занимал) делал государственную службу забюрократизированной и малоэффективной. Чиновнику не было необходимости проявлять усердие на службе . Вследствие чего Иван 4 Грозный проводит реформу, при которой происходит упразднение кормлений и замена их на специальные органы местного самоуправления, а именно на губные и земские учреждения или по другому их называли земскими избами. В их ведении находились сбор налогов, хозяйственные и судебные дела. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один-два года или на неопределенный срок. Данная реформа ценна для нас тем, что именно из-за неё появились выборные должности, а это значит, что население получило выборные полномочия, тем самым прямо участвуя в жизни своей волости или уезда. Выборы губных органов носил всесословных характер, в них могли принять участие все без исключения сословия, проживающие на территории уезда: крестьяне, служилые люди, помещики и т. д.
Следующим этапом прогресса муниципальных органов принято считать 17 век. По мнению множества учёных именно этот период считается переходным от сословно-представительной монархии к абсолютной. В это время органы местного управления бюрократизируются, на местах появляются воеводы, назначаемые властью, которые берут под свой контроль губные и земские органы. Стоит заметить, что воеводы выполняли лишь роль попечителя, никак не вмешиваясь в деятельность земств. По этой причине меняется система управления на местах и становится приказно-воеводской. Причины таких изменений были очень понятными и были связаны непосредственно с самим населением, а если конкретней, то с их численностью. Появление воевод на местах было вызвано тем, что наместники и органы губного и земского самоуправления оказались неспособными справиться с передвижением населения, принявшим в XVII в. значительные масштабы. Представлялось необходимым иметь на местах такие органы, которые сосредоточили бы в своих руках все бразды правления и в любую минуту могли искоренить «крамолу», что было актуально в Смутное время . Этим так же объясняется и отсутствие полномочий воевод в непосредственной деятельности местных органов.
Далее идёт период правления Александра 2 и он является важным не только в области изменений местного самоуправления, но и во всех областях права. За относительно короткий промежуток времени страна претерпела большие изменения, что в корне изменило порядок жизни в ней. Именно из-за этого не пришлось долго ждать земскую(1864г.) и городскую (1870г.) реформы. Предпосылками земской реформы были: привлечение к управлению государством более широких слоёв населения, компенсация сильно покачнувшегося положения дворян в результате крепостной реформы, а так же предоставление народу некой самостоятельности в принятии решений и управлением своими землями. Суть реформы заключалась в принятии и подписании императором положения о губернских и уездных земских учреждениях. Этот документ создавал в уездах и губерниях органы местного самоуправления, назвав их земствами. Земства были выборными органами, но поучаствовать в самих выборах мог далеко не каждый. Всё население мужского пола старше 21 года, делилось на три курии. Первая курия была Земледельческая в неё входили мужчины, обладающие собственной землёй, в количестве не мене чем 200 десятин и имуществом стоймостью не менее 15 тысяч рублей, так же в данную курию входили владельцы предприятий с доходностью не менее 6 тысяч рублей . Следующей шла крестьянская курия, состоящая из сельских и крестьянских обществ, в которые граждане избирались поэтапно. На первом этапе избирались представители в волостные сходы, на втором, представители уездных земств, а на третьем, представители губернских земств. Последняя курия называлась городской и в неё входили купцы, владельцы предприятий с доходом больше 6 тысяч рублей, а также владельцы разнообразной недвижимости на сумму не мене 3600 рублей в больших городах и не менее 600 рублей в остальных. Выборы в любую из курий проходили одинаково, а именно один раз в три года. Стоит отметить, что все депутаты встречались все вместе довольно редко, это происходило на губернских съездах, которые проводились раз в три года(следовательно 1 выборный депутат имел возможность лишь однажды посетить данное мероприятие за 1 свой выборный срок) , и проводили сессии, на которых выбирали управление. Также земская реформа учреждала особую систему самоуправления для крестьян, это были сельские и волостные сходы. В их полномочия входили: распределение земельных наделов и повинностей, определение очерёдности рекрутчины, решение приёма и изгнания из общины, избрание старост и сборщиков податей, а так же выбор представителя из 10 дворов на волостной сход. Разница между сельским и волостным сходом заключалась лишь в уровне принятых решений, то есть на волостном сходе принимались вопросы более крупного масштаба. Государства давало полномочия этим органам лишь только в решении местных проблем и вопросов, например, вопросы строительства местных дорог, помощь крестьянских хозяйствам в неурожайные годы, сбор статистических данных и организация переписи населения, а так же открытие больниц, школ, приютов. Если рассматривать реформу поверхностно, не углубляясь в подробности, выходила достаточно удобная органов местного самоуправления, в которые могли попасть большие массы людей, а так же появление некой автономности в принятии решений местного значения. А если же углубляться, то выходила сильная дискриминация населения по имущественному признаку и даже после освобождения крестьян, большая часть власти оставалась у зажиточных и богатых слоёв населения. Что же касается городской реформы, то она была практически зеркальной копией земской, только народ избирался в городскую думу, раз в 4 года, где они решали городские вопросы. Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Так же дума назначала городскую управу, полномочия которой заключались в: непосредственном заведованием делами городских хозяйств и общественных правлений, сбор сведений для думы, составление городских смет, взимание городских налогов и их расход под контролем думы Можно сделать два очевидных вывода: во-первых, царская администрация не ставила перед собой целью создать органы местного самоуправления на либеральной основе, данный вариант развития государственной системы даже не обсуждался, а, во-вторых, анализируя мнения и идеи приближенного к императорскому двору чиновничества и крупного дворянства (преследующих, как правило, личные и сословные интересы) по поводу устроения земских учреждений, становится очевидным, что общество еще не было готово развиваться в рамках либеральных, демократических правовых институтов.
Следующую попытку преобразования местного самоуправления предприняли после февральской революции 1917 года. Временное правительство приняло закон о земской реформе 21 мая 1917 года, но превратить его в жизнь так и не удалось по причине последовавшей октябрьской революции, после которой власти были намерены полностью искоренить старые порядки, существовавшие при царской власти. В связи с этим образовалось пространство между государственной властью и земствами, но по разным причинам они не смогли закрепиться как самостоятельные демократические органы. Этому помешали ожесточённая борьба политических партий за власть, общий кризис в стране, отсутствие демократического политического режима и принципа разделения властей и множество других обстоятельств. Последний же гвоздь в крышку гроба земств забили сами власти, ликвидировав их в 1918 году. Заменой земств на метах после октябрьской революции стали советы. Мнения учёных на этот счёт разделились, одни считали что советы как государственные органы в принципе не могли обладать самоуправленческими качествами (Е.С. Шугрина, Е.С. Автономов), другие утверждали, что хоть советы и являлись государственными учреждениям, они всё равно обладали функциями и свойствами местного самоуправления(Л.А. Григорян, В.А. Кряжков, В.А. Пертцик). Публичный характер их деятельности констатирует встраиваемость местного самоуправления в государственные структуры власти, а привлечение населения к функционированию Советов и выборы в представительные органы на местном уровне свидетельствуют, что по форме они сохранили черты российского самоуправления. Но в науке принято считать советский период, периодом застоя и отсутствием в стране местного самоуправления как института.
Процесс возрождения местного самоуправления в стране начался в 90-х года 20 века, а именно был принят Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" .Данный закон определял вектора развития местных органов власти, принципы формирования и деятельности их как органов самоуправления. Местное самоуправление в СССР стало является частью социалистического самоуправления народа и призвало обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, а так же охраны окружающей среды.
Последним этапом в истории развития местного самоуправления в нашем государстве стало принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993г. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения — на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Далее начался очень бурный период полного закрепления в стране, путём принятия множества нормативно правовых актов. Первым был Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».В результате вступления в силу указанного Федерального закона началось настоящее возрождение местного самоуправления в РФ. Были избраны новые органы местного самоуправления. Далее 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» на основе которого практически в каждом субъекте Федерации прошли выборы. Позже вышли в свет Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Далее 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, так же 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации и Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны.
Исходя из всего сказанного, можно подвести некий итог. В ходе истории местное самоуправление не отличалось стабильностью, постоянно происходили различные изменения и внедрение различных новшеств, так же иметься опыт жизни вовсе без данных публичных органов управления. Главной причиной является само государство. Все крупные изменения связанные с государством, сразу же сказывались и на местном самоуправление, будь это изменение политического режима, формы государственного правления, изменение разновидности монархии и т. д. Весь этот исторический опыт дал нам то что мы имеем сейчас.
