1 Теоретические основы организации электронного архива учреждения
1.1 Электронный архив: понятие, организация, преимущества
В последнее время, говоря об автоматизации работы архивной службы, часто употребляют термин «электронный архив». Обычно под электронным архивом понимаются база документов на электронных носителях и программные средства, позволяющие осуществлять поиск необходимой информации.
Архивы предприятий накапливаются годами, некоторые — десятилетиями. Естественно, за все это время собраны колоссальные объемы архивных документов. В целях оперативного учета и розыска документов создаются системы научно-справочного аппарата (НСА). Организация учета дел и документов представляет собой создание базы данных с информацией о составе и содержании фонда. В традиционной ручной организации системы НС А существует целый ряд перекрестных архивных справочников, играющих первостепенную роль в поиске [1].
В настоящее время в архивном деле процесс внедрения автоматизированных архивных технологий (ААТ) развивается по двум направлениям [2]:
1) централизованная разработка и внедрение типовых баз данных по основным направлениям работы государственных архивов (от комплектования до использования). Эта работа осуществляется под руководством Росархива согласно программе информатизации отрасли, планов НИР и техническими заданиями на конкретные комплексы баз данных.
Главной организацией и разработчиком баз данных является Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД),
2) «стихийная» компьютеризация, осуществляемая самими архивами и находящая свое выражение в разработке баз данных, исходя из нужд архивов, требований потребителей информации, программ компьютеризации, принятых архивом, экономических и кадровых ресурсов, а также других факторов. Перспективные программы компьютеризации архива разработаны в Московском городском объединении архивов (МГОА), Российском государственном архиве научно-технической документации (РГАНТД), Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном военном архиве (РГВА) и др. [2].
Создание электронного архива.
Проблема неуклонного увеличения бумажных документов актуальна для всех предприятий, организаций и учреждений. Самым эффективным решением данной проблемы является перевод основной документации предприятия в электронный вид и создание электронного архива. В настоящее время электронные архивы становятся необходимым условием эффективной работы современного предприятия [3].
Создание электронного архива документов состоит из трех этапов работы [3]:
1) Экспертиза и массовое сканирование
Документация переводится в электронный вид с использованием массового сканирования. В результате создаются точные электронные копии (электронные образы) документов со всеми артефактами (резолюции, визы, подписи, печати, штампы и т. д.). Для сканирования отдельных листов и расшитых документов применяются протяжные скоростные документные сканеры, обладающие производительностью в несколько сотен страниц в минуту. Хорошие сканеры способны перевести в электронный вид десятки тысяч листов в смену и работать с проблемными (ветхими, поврежденными, недостаточно контрастными) документами [3].
2) Индексация документов
Далее электронные документы подвергаются индексации по различным информационным полям (таким, например, как тип, название, номер, дата создания и др.).
При всей кажущейся простоте процесс индексации документов довольно сложен как с организационной, так и с технологической точки зрения. В случае необходимости обработки больших документальных массивов автоматическое распознавание специальными программами применяется крайне редко, поскольку процент ошибок достаточно велик. Часто на практике при индексации требуется обеспечить не более одного ошибочного символа на тысячу введенных, что является недостижимой пока точностью для подобных систем. Поэтому, как правило, отсканированные материалы поэтапно обрабатываются специально обученными сотрудниками [3].
3) Наполнение электронного архива
После перевода документов в электронный вид они заносятся в электронный архив. Процедура его дальнейшего наполнения в значительной степени зависит от специфики предприятия.
Для многих предприятий вопрос о создании и использовании электронного архива уже не стоит. Он решается положительно, потому что дальнейшее использование только бумажной документации становится препятствием развитию, снижает эффективность работы подразделений, вносит недопустимо большие временные, человеческие и материальные затраты [3].
Подводя итоги разделу можно отметить, что создание электронного архива документов организации стало возможным всего несколько лет тому назад. Однако уже сейчас многие предприятия делают выбор в пользу именно этого способа обработки и систематизации документации и баз данных.
Можно выделить ряд преимуществ электронного архива перед обычным, в частности:
? связь электронного документа с бумажным источником, которая позволяет в подавляющем большинстве случаев обойтись без доступа к бумажному документу, а в случае необходимости работы с бумажным документом быстро его найти,
? реализация концепции ILM (Information lifecycle management), позволяющей переносить информацию из оперативного хранения в архивное с соответствующей сменой носителя информации для удешевления хранения и повышения надежности хранения,
? распределение прав и процедур доступа согласно корпоративным регламентам.
Из других преимуществ электронных архивов можно выделить: более низкие затраты на хранение информации, цифровой характер обмена документами, обеспечение сохранности архивных документов, упрощение вопросов транспортировки и перемещения архивных документов, а также возможность контроля процесса доступа и использования документа.
1.2 Анализ нормативно-правовая база электронного архива учреждения
Электронные архивы - относительно новая и достаточно сложная для правового регулирования область, лежащая на стыке ИТ, документооборота, бизнес-процессов и других дисциплин. Происходящее переосмысление роли архивов в организации делает необходимой выработку определенного нормативно-правового обеспечения деятельности электронных архивов. Значительный интерес представляют прежде всего вопросы законодательства, регламентирующего деятельность, связанную с созданием и использованием электронных архивов, особенно общеобязательные и отраслевые нормативные акты федерального уровня [6].
Электронными архивами (electronic records management, ERM) сегодня активно занимаются в Европе под эгидой ЮНЕСКО. В большинстве европейских стран выработаны собственные стандарты и рекомендации по их ведению. В России с июля 2003 года функционирует международный Комитет по стандартизации, образованию и сертификации в области управления электронными архивами, хранилищами данных и документов (www.e-term.ru), цель которого — содействие объединению профессионалов, занятых в данной области.
На интуитивном уровне большинство специалистов понимает, что собой представляет «электронный архив» [7]. Тем не менее, можно дать следующее определение: электронный архив - интегрированный комплекс программных и технических средств, предназначенный для хранения архивных документов в электронном виде. Ключевое слово здесь - «интегрированный». Зачастую электронный архив воспринимают как традиционный архив, где вместо бумажных дел содержатся соответствующие документы на машинных носителях (дискеты, компакт-диски).
Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый.
Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют следующие акты:
? Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» № 125-ФЗ от 22.10.2004,
? Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»,
? Федеральный закон от 6.04.2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»,
? ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации.
Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу.
Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст),
? Инструкция Росархива «Основные Правила работы архивов организаций» (одобрены решением Коллегии Росархива от 06.02.2002) [1].
Как ни удивительно, термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят: «электронный архив - это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ». (Под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор».) Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ» [7].
Определение понятию «электронный документ» дается в Законе «Об электронной цифровой подписи» [8]. В соответствии с ним, электронный документ - это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю [8].
В ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» дается следующее определение: документ на машинном носителе — документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной [9].
Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа. Вопросы юридической силы электронного документа и применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) тесно связаны: наличие ЭЦП — необходимое (но не достаточное) условие юридической силы электронного документа [10].
Основы придания юридической силы электронным документам заложены Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ Об информации, информационных технологиях и о защите информации. В соответствии с ним: «Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться ЭЦП».
На момент принятия этого закона отсутствовал Закон об ЭЦП, поэтому единственно возможным способом была распечатка документа и его удостоверение у должностного лица «в установленном порядке». В каком нормативном акте искать такой порядок, где найти такое должностное лицо, как частным лицам использовать ЭЦП по собственному усмотрению, являются ли недействительными не подписанные таким образом документы, в законе не определено.
Основная цель Федерального закона от 6.04.2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» - сформулировать условия, при которых электронный документ, снабженный электронной цифровой подписью, аналогичен бумажному [11]. Что дает применение ЭЦП? Скажем, если раньше налоговые декларации нужно было сдавать в налоговую инспекцию в бумажном виде, то теперь организация может передать ее по каналам связи в электронном формате. Декларация «подписывается» с помощью ЭЦП. Налоговая инспекция, получив этот электронный документ и проверив значение ЭЦП, убеждается в том, что: декларацию отправила именно эта организация, декларация подписана уполномоченным лицом, в процессе передачи файла по открытому каналу связи третьи лица не исказили декларацию [11].
В Законе вводятся определения ЭЦП и удостоверяющего центра, т.е. юридического лица, выдающего сертификаты ключей для использования в информационных системах общего пользования. Деятельность удостоверяющего центра подлежит лицензированию [10].
По юридическому статусу различают заверенные ЭЦП электронные документы, используемые в сети общего пользования и в сфере госуправления, и электронные документы, используемые в корпоративной информационной системе. Юридическую силу имеют только документы первого типа [12].
В сфере государственного управления и в сетях общего пользования электронные документы могут заверяться только ЭЦП с ключами, сгенерированными удостоверяющими центрами. Нет удостоверяющих центров - нельзя использовать ЭЦП.
Российское правительство в последнее время интенсифицировало усилия по созданию удостоверяющих центров и внедрению ЭЦП в практику. Законодательная работа по разработке собственных нормативных актов об ЭЦП ведется субъектами РФ. Проводится работа по внедрению ЭЦП в ряде ведомств, например, Министерство по налогам и сборам ориентирует свои инспекции и управления на внедрение «безбумажной» технологии обмена информации с налогоплательщиками. Налогоплательщик теперь может реализовать право пересылать декларации в свою налоговую инспекцию по каналам связи. Однако отсутствие удостоверяющих центров пока препятствует широкому использованию этой технологии [12].
Юридическая сила электронного документа тесно связана с вопросами собственности на них. С точки зрения здравого смысла собственность на электронные документы — вещь очень простая. Имея электронный документ, в большинстве случаев мы можем просто скопировать его на другой носитель и получить точно такой же документ. Однако с точки зрения закона сразу же возникает множество вопросов: кто будет собственником этого документа, допустимо ли копирование с правовой точки зрения, будет ли полученная копия иметь юридическую силу и т.д.
В Законе «Об информации, информатизации и защите информации» вводятся определения собственника, владельца и пользователя информационных ресурсов [13]. Грань между «собственником» и «владельцем» достаточно тонка. Как и с обычным бумажным документом, собственник может делать с электронным документом все, что захочет, однако различные органы власти в надлежащем порядке могут затребовать у него этот документ, и согласно законодательству, собственник не может им отказать.
Ряд моментов регулируется Законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» [14]. В законе вводится, в частности, понятие «базы данных»: это объективная форма представления и организации совокупности данных (статьи, расчеты и т.п.), систематизированных таким образом, чтобы эти данные могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ. Поскольку определение «электронного архива» отсутствует, то наиболее близким к нему термином как раз и является «база данных» [14].
Подводя итог разделу можно отметить, что сегодня российское законодательство по вопросам регулирования деятельности электронных архивов находится в стадии развития. Существующий проект Федерального закона «Об электронном документе» открывает большие перспективы в части дальнейшего развития правового поля, но уже в течение почти 15 лет данный закон остается не принятым, а развитие законодательства идет фрагментарно в сопутствующих и косвенно связанных с проблематикой электронных архивов нормативно-правовых актах. Ключевыми нормативно-правовыми актами при этом являются: Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» № 125-ФЗ от 22.10.2004, Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 6.04.2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», Инструкция Рос архива «Основные Правила работы архивов организаций».
2. Обоснование организации электронного архива в ГКУ «Центр документации»
2.1 Общая характеристика ГКУ «Центр документации»
Государственное казенное учреждение Краснодарского края «Центр документации новейшей истории Краснодарского края» создано как Центр документации новейшей истории Краснодарского края постановлением главы администрации Краснодарского края от 12 сентября 1991 года № 17 на базе ликвидированного партийного архива Краснодарского крайкома КПСС. В 2002 году на основании приказа управления по делам архивов Краснодарского края от 29 июля 2002 года № 21 и распоряжения департамента имущественных отношений Краснодарского края от 30 августа 2002 года № 551 Центр документации получил статус государственного учреждения, а с 1 января 2011 года стал государственным казенным учреждением Краснодарского края согласно постановлению главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 7 декабря 2010 года № 1108. ГКУ «Центр документации» является юридическим лицом и некоммерческой организацией, его имущество - собственность Краснодарского края -находится в оперативном управлении архива. Функции учредителя архива до 2016 года исполнял краевой орган исполнительной власти -управление по делам архивов Краснодарского края, с 2016 года ГКУ «Центр документации» состоит в ведении министерства культуры Краснодарского края. Деятельность архива осуществляется в соответствии с законодательством РФ в области архивного дела, Законом Краснодарского края «Об архивном деле в Краснодарском крае» от 6 декабря 2005 года № 958-K3 и уставом ГКУ «Центр документации» [25].
История предшественника Центра документации — партийного архива Краснодарского краевого комитета КПСС ведет свое начало с 1939 года. Его создание связано с образованием 13 сентября 1937 года новой административной единицы - Краснодарского края. В Краснодарский край вошли 61 район Кубани и районы Адыгейской автономной области, до этого находившиеся в составе Северо-Кавказского (1924 -1934 гг.) и Азово-Черноморского (1934 -1937 гг.) краев с центром в г. Ростове-на-Дону, а ранее в период 1920 - 1924 годов составлявшие самостоятельную Кубано-Черноморскую область. Архивные документы местных партийных и комсомольских организаций, действовавших на Кубани с 1920 года, первоначально хранились в Краснодаре при истпартотделе Кубано-Черноморского областного комитета РКП(б), а с июля 1924 года -при истпартотделе Кубанского окружного комитета ВКП(б)2. В 1930 году их перевезли в г. Ростов-на-Дону в единый партийный архив при Северо-Кавказском краевом истпарте, созданный постановлением секретариата Северо-Кавказского крайкома ВКП(б) от 29 июля 1929 года. С образованием 13 сентября 1937 года Краснодарского края встал вопрос об организации краевого партийного архива [25].
Из-за политических обстоятельств неоднократной смены руководства края в ходе кампании по борьбе с «врагами народа» в 1937 -1938 годах и трудностей с подбором помещения этот вопрос решился не сразу. Партийный архив при Краснодарском краевом комитете ВКП(б) был создан в 1939 году в соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) от 17 мая 1939года. Его организационная деятельность началась в августе 1939 года, а первые поступления - 45 тысяч дел, привезенных из Ростовского областного партийного архива, краевой партархив принял осенью 1940 года. Это были, в основном, фонды партийных и комсомольских комитетов и комиссий ликвидированных административно-территориальных единиц Кубани 1920-х годов - Кубано-Черноморской области, отделов, округов, волостей. Тогда же началось комплектование документами, поступающими из крайкомов, райкомов, горкомов и первичных организаций ВКП(б) и ВЛКСМ края. Великая Отечественная война перечеркнула развитие архива. Осенью 1941 года фронт приблизился к границам Кубани: кровопролитные бои шли в ходе Крымской и Ростовской оборонительных операций. В этих условиях документы краевого партийного архива были срочно эвакуированы в глубокий тыл.
После войны уже в 1949 году в нем насчитывалось уже 3036 фондов (с фондами первичных парторганизаций) объемом 255 тысяч дел, 40% которых находились в неупорядоченном состоянии. Многие фонды не имели описей или же были приняты по сдаточным, а не архивным описям. Малый штат архива (всего 8 человек) и отсутствие условий для архивных работ не позволяли своевременно проводить научно-техническую обработку документов. В 1952 году после окончания строительства нового здания краевого комитета партии на улице Красной партархиву дополнительно выделили в нем восемь комнат цокольного этажа. Но объемы комплектования стремительно росли. В 1954 году в архиве хранилось уже 8495 фондов, содержащих более 455 тысяч дел, и оба имевшихся помещения не избавляли от тесноты и не соответствовали необходимым условиям хранения документов [25].
В 1962 году архив переехал в двухэтажный кирпичный особняк дореволюционной постройки по улице Красноармейской, 39 с площадью хранилищ 1000 квадратных метров. К этому времени партийный архив Краснодарского крайкома КПСС стал одним из крупнейших региональных архивов по объему документов -почти 800 тысяч дел. Однако условия хранения документов в этом здании оказались крайне неблагоприятными. Из-за нерегулируемой системы отопления зимой здесь было слишком жарко (по воспоминаниям ветеранов архива, им приходилось даже забрасывать лопатами снег на пол хранилищ, чтобы спасти документы от пересыхания), а летом высокие своды и цементные полы здания создавали повышенную влажность.
В 1974 году для краевого партийного архива было построено по типовому проекту специализированное здание по улице Павлова, 57 (ныне ул. Академика Павлова, 122) общей площадью 3,4 тыс.кв.м, с восемью архивохранилищами площадью 2,4 тыс.кв.м., читальным залом на 14 посадочных мест и системой кондиционирования воздуха архивохранилищ. В этом здании краевой партийный архив размещался до окончания своей деятельности в августе 1991 года в соответствии с Указом Президента РСФСР от 24 августа 1991 года № 83 «О партийных архивах», согласно которому партийные архивы всех уровней передавались в ведение архивных органов РСФСР вместе с занимаемыми зданиями и штатной численностью. Созданный 12 сентября 1991 года Центр документации новейшей истории Краснодарского края получил архивные фонды и материальную базу ликвидированного партийного архива. Во исполнение Указа Президента РСФСР «О партийных архивах» распоряжением главы администрации Краснодарского края от 6 ноября 1991 года № 455-р здание бывшего партархива и его имущество, зафиксированные в акте приема-передачи от 20 сентября 1991 года, были безвозмездно переданы на баланс архивного отдела администрации Краснодарского края [25].
Приказом архивного отдела от 25 ноября 1991 года было закреплено размещение в здании бывшего парт архива шести архивохранилищах фондов Центра документации, и в двух фондах Краснодарского краевого государственного архива, испытывавшего дефицит площадей для комплектования документами ликвидируемых государственных органов и организаций. Таким образом, в чрезвычайной ситуации начала 1990-х годов своевременная реализация мер по охране архивного наследия КПСС, предпринятая администрацией края и органом исполнительной власти — архивным отделом, обеспечила поступление в состав Архивного фонда Краснодарского края ценного комплекса архивных источников, ранее являвшегося собственностью КПСС, для хранения, использования и пополнения которого было создано новое архивное учреждение -Центр документации новейшей истории Краснодарского края. Пополнение Центра документации началось немедленно. Из прекративших деятельность партийных комитетов края, непосредственно или через городские и районные архивы и администрации, стали поступать в неупорядоченном состоянии, россыпью, в связках, мешках, ящиках, коробках документы текущего делопроизводства за 1985 —1991 годы и более ранние архивные материалы, хранившиеся на местах [25].
Только за сентябрь-ноябрь 1991 года в Центр документации было свезено свыше 110 тысяч условных дел. Их описание и архив но-техническая обработка проводились в 1992 -1996 годах. Поскольку экспертиза документов выполнялась уже по правилам работы государственных архивов, в описи партийных фондов был включен более широкий круг материалов по сравнению с поступлениями предшествующих лет. На государственное хранение передано около 50 тысяч дел, имеющих научно-историческое и практическое значение. В результате этой большой и срочной работы комплекс архивных документов, созданных местными органами КПСС, получил свое завершение, став полноценной частью Архивного фонда Краснодарского края. Особенностями этого комплекса являлись его значимость (в силу руководящей роли партии в советском обществе), хронологическая и структурная целостность и сохранность, что привлекало в архив широкий круг пользователей. С другой стороны, наличие больших блоков персональной информации и секретных документов, отражающих партийные и государственные тайны разных лет, и отсутствие справочно-поисковых средств осложняли использование архивных документов.
