Глава 1. Теоретико-правовые основы стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
§ 1.Понятие, цели и задачи стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
Рассмотрение дела является центральной стадией производства по делам об административных правонарушениях. К признакам стадии относятся наличие собственных задач, разрыв во времени при осуществлении каждой стадии, наличие самостоятельного процессуального документа, выносимого по результатам прохождения стадия, установление прав и обязанностей участников производства по делам об административных правонарушениях в соответствующей стадии, взаимосвязь с другими стадиями производства .
Формирование концепции процессуального Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) неразрывно связано с необходимостью теоретического и практического переосмысления сущности производства по делам об административных правонарушениях перечне и содержании его основных структурных элементов – стадий.
В теории административного процесса можно встретить различные определения стадии производства по делам об административных правонарушениях, под которой понимают:
- «определенный комплекс последовательных и взаимосвязанных административно-исполнительских действий, необходимых и достаточных для принятия по делу об административном правонарушении юридически значимого акта (решения)» ;
- «самостоятельную часть производства, имеющую свои собственные специфические задачи, особый круг участников и совокупность процессуальных действий, которые осуществляются в определенной логической последовательности и завершаются принятием соответствующего юридического решения» ;
- «отдельную часть производства, в которой определяются собственные принципы стадии, присущие только ей порядок осуществления процессуальных действий, свой круг участников, наделенных правами и обязанностями, сроки осуществляемых действий, установленные законом на каждой стадии, и завершается принятием итогового процессуального документа» ;
- «относительно самостоятельную часть производства, которая имеет свойственные только ей задачи, вытекающие из общих задач производства. На каждой стадии совершаются определённые действия, осуществление которых является необходимым условием реализации последующих стадий производства» .
Перечисленные определения стадии согласно в теории административного процесса основаны на общих представлениях о стадиях административного производства. Назначении и содержание которых обусловлено необходимостью фиксации индивидуально конкретной ситуации с учетом её особенностей, затем рассмотрение этой ситуации и принятие по ней решения, и, наконец, реализации принятого решения.
Основывая свои взгляды на комплексном (на основе управленческого) подходе понимания административного процесса, как «деятельности, включающей процессуальные формы рассмотрения субъектом публичного управления индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления и деятельности суда по рассмотрению административных дел» , автор данной работы разделяет мнение о том, что под стадией производства по делам об административных правонарушениях следует понимать относительно самостоятельную часть производства, состоящую из совокупности последовательно совершаемых процессуальных действий, необходимых не только для реализации ее целей и задач, а также принятия завершающего процессуального решения, но и достижения общих задач производства по делам об административных правонарушениях и гарантии соблюдения прав лиц, участвующих в деле. Среди признаков стадии производства по делам об административных правонарушениях, позволяющих в полной мере отразить ее сущность, следует выделить:
1)относительную самостоятельность;
2)специальные цели и задачи, которые играют ключевую роль в определении значения стадии;
3)наличие определенного круга субъектов;
4)строгий процессуальный порядок действий, регламентированный КоАП РФ;
5)наличие процессуальных актов, завершающих стадию;
6)установленный законом процессуальный срок реализации стадии .
Исходя из общей последовательности стадий административного процесса целевое назначение стадии рассмотрения дела состоит в уяснении обстоятельств индивидуально-конкретной ситуации, требующей разрешения, и принятие по ней решения. С точки зрения реализации административной ответственности, это итоговая квалификация совершенных противоправных действий (бездействия) и назначение виновному лицу наказания.
Сущность стадии рассмотрения дела об административном правонарушении состоит в том, что наделённые юрисдикционными полномочиями органы и должностные лица рассматривают материалы об административном правонарушении и принимают решение о виновности лица, в отношении которого ведётся производство по делу, и определяют меру наказания .
Принято считать, что основное содержание стадии рассмотрения дела об административном правонарушении связано с решением вопроса о виновности соответствующего лица в совершении административного правонарушения и определением меры наказания. Подобное утверждение представляется слишком обобщенным, поскольку здесь по-прежнему решаются задачи, сформулированные ст. 24.1 КоАП и явно выходящие за рамки отмеченных ориентиров. В частности, принимаются отдельные решения, направленные на обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также предпринимаются меры, связанные с определением и устранением причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Практическое значение принимаемых на данной стадии решений не ограничивается содержанием назначаемых административных наказаний. Оно прежде всего обусловлено официальным порицанием (официальной констатацией противоправности соответствующего деяния) действий (бездействия) виновного лица субъектом административной юрисдикции. При назначении административного наказания констатируется (хотя и далеко не в полном объеме) обоснованность примененных мер обеспечения, кроме того, решается вопрос об издержках по делу об административном правонарушении, определяется судьба изъятых вещественных доказательств, может вноситься представление об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Принятое на данной стадии итоговое решение служит юридическим фактом, влекущим многочисленные и разнообразные юридические последствия.
Цель стадии рассмотрения дела обусловлена достижением юридического результата, заложенного в материальной норме, устанавливающей административную ответственность, а именно: итоговая квалификация (действия) бездействия и принятие решения о применении соразмерной меры административной ответственности.
Задачи являются средствами достижения правовой (юридической) цели и представляют собой «вопрос, требующий разрешения, то, что задано для решения» ; «то, что требует исполнения» .
В зависимости от реализации общих задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ), можно выделить такие задачи стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, как:
- всестороннее, полное, объективное выяснение обстоятельств каждого дела на основе представленных процессуальных документов и доказательств, полученных в ходе слушания дела от участников производства;
- разрешение дела в соответствии с законом, включая квалификацию совершённого противоправного действия (бездействия) и избрание соразмерной содеянному меры административной ответственности;
- выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения и соответствующее реагирование в виде определения мер по их устранению.
В зависимости от этапа стадии рассмотрения дела указанные задачи могут быть детализированы. К примеру, Е.В. Ширеева выделяет следующие задачи подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении:
- способствующие разрешению дела в соответствии с законом, среди которых: проверка компетенции судьи, органа, должностного лица, на рассмотрение которых передано дело; проверка правильности составления протокола об административном правонарушении; проверка правильности оформления иных материалов дела; выяснение наличия обстоятельств, исключающих производство по делу;
- способствующие объективному выяснению обстоятельств каждого дела: выяснение наличия ходатайств и отводов;
- способствующие полному выяснению обстоятельств каждого дела: проверка достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения, по существу.
Подводя итог сказанному стадию производства по делу об административном правонарушении можно определить, как самостоятельную центральную стадия производства, состоящую из совокупности последовательно совершаемых процессуальных действий, направленных на правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, по существу.
§ 2. Характеристика правового регулирования стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
В действующем КоАП РФ нашла отражение норма, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, принятых в соответствии с КоАП РФ. Причем к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, а к ведению субъектов Российской Федерации - организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. В связи с этим возникает закономерный вопрос о содержании таких категорий, как «установление порядка производства по делам об административных правонарушениях» и «организация производства по делам об административных правонарушениях».
Исходя из значения слова «порядок» и его юридического контекста, законодатель под категорией «установление порядка производства по делам об административных правонарушениях» понимает нормативное закрепление последовательного хода производства по делам об административных правонарушениях и правил его осуществления .
Попытка разъяснения категории «организация производства по делам об административных правонарушения» была предпринята О.В. Панковой, которая считает, что «в данном случае речь может идти о формировании, определении структуры и состава коллегиальных органов, органов, созданных в соответствии с законом субъекта РФ» . Анализ административного законодательства субъектов РФ показывает, что в них созданы такие административные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, как административные комиссии. Наряду с этим, в большинстве субъектов РФ функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях возложены на уполномоченных в соответствии с законодательством органы исполнительной власти субъектов РФ, мировых судей и комиссии по делам несовершеннолетних. К указанной категории также можно отнести нормы, определяющие порядок упразднения, реорганизации, переподчинения органов, их структурных подразделений, должностных лиц, порядок передачи функций указанных органов до внесения соответствующих изменений в законодательство субъекта Российской Федерации в случае их реорганизации либо упразднения по рассмотрению подведомственных им дел иным органам, их структурным подразделениям, должностным лицам.
В целом можно констатировать, что административное законодательство субъектов РФ в части регулирования вопросов производства по делам об административных правонарушениях приведено в соответствие КоАП РФ. Во всех субъектах РФ административное законодательство содержит либо из его контекста вытекает, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ. Следовательно, исходя из выше сказанного, можно заключить, что по общему правилу установление порядка производства на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении возможно только на уровне федерального законодательства - в КоАП РФ.
Однако из этого общего правила есть исключения. Так, производство по отдельным категориям дел об административных правонарушениях наряду с КоАП РФ регламентируют специальные нормы. Речь идет о делах о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, которые рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ, с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.
Причем в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности .
Такое двойственное правовое регулирование порождает множество пробелов и коллизий, которые не раз отмечались исследователями , но на практике так и не были разрешены.
В первую очередь обращается внимание на проблему расхождения терминологии, «которая искажает понятийный аппарат, принятый в КоАП РФ»: итоговым документом в КоАП РФ является постановление по делу, а в АПК РФ - решение; в КоАП РФ говорится о протоколе об административном правонарушении как ключевом документе, в АПК РФ - о заявлении о привлечении к административной ответственности как основном документе, к которому прилагается протокол об административном правонарушении и т.д. Кроме того, нельзя не согласиться с тем, что норма, закрепленная в ч. 1 ст. 202 АПК РФ и устанавливающая правило, согласно которому дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, не учитывает особенностей административного процесса, «который воспринял принципы состязательности и открытости, но в силу своей специфики не может рассматриваться как исковое производство» .
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в действие 30 декабря 2001 года, в отличие от КоАП РСФСР принцип состязательности реализован в следующих положениях: установлен порядок рассмотрения ходатайств лиц, участвующих в деле; лицо, привлекаемое к административной ответственности, и потерпевший приобрели право пользоваться помощью защитника или представителя в лице адвоката либо иного лица; у лиц, участвующих в деле, появилось право заявления отвода судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении; «впервые ... в кодексе были определены обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом» .
Следует согласиться с мнением А.И. Каплунова, что в настоящее время рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей арбитражного суда, основано на «состязательном» (исковом) типе юрисдикционного процесса , который урегулирован АПК РФ и используется для разрешения споров о праве, такие дела разрешаются судом при участии в деле двух сторон: истца и ответчика . Этот тип юрисдикционного процесса взят за основу административного судопроизводства, урегулированного Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее – КАС РФ).
В свою очередь, рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных КоАП РФ к компетенции судей, органов, должностных лиц, основано на «следственном» типе юрисдикционного процесса, который урегулирован КоАП РФ и используется для реализации санкции за правонарушение, он основан на линейной связи «орган - нарушитель». Этот тип юрисдикционного процесса взят также за основу уголовного процесса, урегулированного Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, в качестве процессуальной формы реализации уголовной ответственности.
В делах об административных правонарушениях, «орган» представлен судьёй, органом, должностным лицом контрольно-надзорного органа, рассматривающим дело. Нарушителем является лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении.
Автор данной работы полностью разделяет мнение о том, что процессуальной формой реализации административной ответственности как способа охраны правопорядка в публично-правовой сфере и реакции государства на административное правонарушение, должен быть только «следственный» тип юрисдикционного правоприменительного процесса, урегулированный КоАП РФ .
Именно такая позиция закреплена в части 5 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, где прямо сказано «Положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях». Данная позиция аргументирована в статье П.П. Серкова «К вопросу о современном понимании административного судопроизводства», в который автор пришел к выводу, что «производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт по отношению к административному судопроизводству. Его правовая природа, вытекающая из сфокусированных негативных явлений общественной жизни, а также способ материально-процессуального регулирования по определению не создают правовых предпосылок к тому, чтобы быть частью административного судопроизводства» . В конечном счете, законодатель счел нецелесообразным использовать «состязательный» тип юрисдикционного правоприменительного процесса для рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях.
