ГЛАВА 1 Теоретические подходы к понятию государственного управления и государственной власти
1.1 Понятие и особенности государственного управления
Для того, чтобы разобраться с понятием государственного управления и его особенностями, следует, прежде всего, дать определение понятию управление. Управление относится к ряду явлений "второй" природы, которые возникли и развивались на протяжении всей истории человечества.
На сегодняшний день актуальность и важность управления равнозначна таким институтам общества, как государство, право, собственность, семья и т.д. Управление было создано людьми в целях сознательного регулирования и упорядочения своей жизнедеятельности. Благополучие общества и судьбы множества людей зависят от состояний данной сферы.
В широком смысле управление - это, прежде всего руководство чем-либо или кем-либо. Такая его характеристика актуальна и в наши дни, но ограничиться данной трактовкой невозможно. Таким образом, наиболее верным определением управления можно считать сознательное регулирующее воздействие людей на собственную и общественную жизнь, которое осуществляется непосредственно (в формах самоуправления) и через специально-созданные органы (государство, партии, общественные организации и т.д.) Управление тесно связано с властью, оно исходит и опирается на нее. Также в управлении всегда задействованы люди со своими целями, ценностями, мотивами, установками. Именно эти субъективные психологические элементы играют важнейшую роль в управлении, они определяют его содержание, форму и результативность.
Существуют различные виды управления, например, управление экономическое, политическое, социологическое и т.д. Государственное управление занимает особое место среди всех других видов управления, так как имеет особые, присущие только ему свойства.
Одной из таких особенностей является то, что субъектом данного вида управления является государство, оно оказывает большое влияние на характер осуществляемых им воздействий. И основным инструментом действия при этом является его властная сила. Действительно, чертой, отличающей государство от других общественных институтов, является то, что в нем сосредоточена и им осуществляется государственная власть. А власть представляет собой явление, при котором люди добровольно или по принуждению подчиняются воле других людей, признают верховенство такой власти и в соответствии с их требованиями ведут определенный образ жизни, совершают те или иные поступки. Власть существует, например, и в семье, и в трудовом коллективе, но все это по масштабам не сравнится с государственной властью. Во-первых, она имеет правовую закрепленность- легитимность, а во-вторых осуществляется особым государственным аппаратом, который обладает силой принуждения.
Другой важной чертой, отличающей государственное управление, является его распространенность на все общество. Этот отличительный признак не означает, что государство имеет право вмешиваться во все сферы жизнедеятельности человека. Такое вмешательство характерно лишь для тоталитарных типов государственного устройства. При нормальной взаимосвязи государства и общества, социальная жизнь людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и независимости. А государство регулирует общественные отношения посредством установления основных правил поведения (норм), которые законодательно закрепляются и являются обязательными к исполнению для всех без исключения.
В качестве еще одной отличительной черты государственного управления выступает его системный характер. Государственное управление просто не можешь успешно существовать без данного свойства. Только его наличие придает данному виду управления необходимую целостность, согласованность, координацию и эффективность.
Еще одну особенность государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. Смысл государственного управления – состоит в решении дел общего характера, в согласовании действий всех граждан, в удовлетворении потребностей всего общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
Таким образом, обобщая сказанное, мы можем определить государственное управление как осознанное воздействие государственных институтов на общественную жизнедеятельность людей, в целях её регулирования, упорядочения, совершенствования и развития, опирающееся на властную силу.
Потребность в управлении возникла не случайно, ведь любая система для своего успешного функционирования нуждается в самоорганизации и самоуправлении. Вот почему спектр функций государственного управления так широк: от выработки и принятия нормативно-правовых актов до информирования, контроля и надзора за управленческими решениями.
Отличительной чертой государственного управления в России является его динамичность. Сейчас особенно активно принимаются меры по формирова¬нию эффективного механизма государственного управления на всех уровнях. Такие меры направлены на совершенствование федеративных отноше¬ний и политики регионов; на пере¬стройку кадровой политики с целью отбора лучших квалифицированных специалистов; на формирование гражданского обще¬ства, уравновешивающего и контролирующего власть; на рационализацию структуры органов государственной власти и т.д. Создав эффективную систему государственного управления, Россия сможет построить динамично-развивающуюся, социально ориентированную экономику. Она также продолжит преуспевать и в других не менее важных областях и сумеет остаться великой нацией, вызывающей уважение своим неоспоримым вкладом в развитие человеческой культуры.
1.2 Понятие, природа и сущность государственной власти
Прежде чем дать определение государственной власти, следует охарактеризовать социальную власть, под которой обычно понимают «присущее всякой общности людей отношение господства и подчинения между субъектами, опирающееся на принуждение» [11, c. 49]. Социальная власть является обязательной составляющей для функционирования и развития любой организованной общности людей. Её необходимость обуславливается осознанной совместной общественной деятельностью, что в свою очередь предполагает разделение труда, установление определенной иерархии и порядка взаимоотношений людей, правил поведения. Таким образом, власть придает обществу более организованный, целостный и управляемый характер.
Государственная власть является особой разновидностью социальной власти. Её отличительной чертой является руководство обществом с помощью государственного аппарата, опирающегося на легализированное принуждение. Отношения по поводу власти носят волевой характер и с точки зрения своей структуры складываются как сочетаний отношений «господства-подчинения» и «руководства- подчинения».
Государственная власть обеспечивает стабильность, организованность и порядок в обществе, обеспечивает защиту граждан от внутренних и внешних посягательств. Она является необходимым элементом любого государства, и призвана осуществлять важнейшие функции по управлению страной. Только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее формами, а все остальные социальные организации обладают лишь частичной властью.
Так как государственная власть является разновидностью социальной, то обладает всеми её признаками. Вместе с тем она имеет немало качественных особенностей. Одной из наиболее важных особенностей государственной власти является её принадлежность к политической и классовой природе. Понятия «государственная власть» и «политическая власть» нередко отождествляются. Конечно же, существуют определенные для этого основания. Так, первой политической организацией в продолжительности очень долгого периода являлось государство, но со временем в обществе возникают и иные политические организации, например политические партии. Следовательно, такое отождествление является не совсем верным в связи с тем, что кроме государственной существуют и могут существовать другие формы политической власти. Не смотря на соотношение данных понятий, государственная власть, действительно всегда имела политический характер, что дает ей возможность осуществлять политическое руководство всем обществом .Основным предназначением государственной власти является регулирование отношений и согласование интересов между различными слоями общества , что и делает её властью политической.
Государственная власть обладает следующими отличительными признаками:
1. Распространяется на все общество. Это единственный вид власти, который распространяется на всех лиц, находящихся на территории государства.
2. Носит публично-политический характер, т. е. официально управляет делами всего общества и регулирует отношения между большими и малыми социальными группами.
3. Является суверенной властью, т.е обладает самостоятельностью и независимостью по отношению к какой-либо иной власти как внутри государства ,так и за его пределами.
4. Государственная власть реализуется через государственное управление. Под воздействием государственной власти и государственного управления система общественных отношений приобретает более системный и организованный порядок.
5. Опирается на монопольное право применять принуждение на своей территории.
6. Обладает прерогативой на издание юридических норм.
7. Характеризуется легитимностью и легальностью. Легитимность государственной власти означает, что данная власть признается населением страны в качестве публичной. Как правило, Чем ниже уровень легитимности, тем чаще власть опирается на силовое принуждение.
8. Существует за счет системы налогообложения.
Подводя итоги, необходимо сказать, что успешное функционирование любого государства невозможно без хорошо организованной структуры государственной власти. Государственная власть позволяет чётко управлять государством, принимать законы и другие нормативные правовые акты. Она вносит упорядоченность в систему общественных отношений. Также государственная власть обеспечивает свободу и равноправие граждан.
1.3 Нормативно-правовая база органов государственного управления
В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. В юридической литературе не существует единого понятия актов управления. Одни считают, что акты — это государственно-властные предписания, другие, — что акты — особые юридические формы исполнительн распорядительной деятельности. Так или иначе, они являются самой распространенной формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти и публичного управления .
Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:
- наличие субъекта принятия правового акта управления;
- содержание правового акта управления сводится всегда к управленческим вопросам, а также к вопросам деятельности исполнительной власти;
- подзаконность правовых актов управления;
- юридически последствия правового акта управления.
Более четкое определение понятия акта муниципального управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как «властное волеизъявление государственных органов и остальных субъектов муниципального управления, которые устанавливают, используют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты имеют все шансы быть выраженными как в устной форме, так и документом» [16, с. 139-140].
Однако профессор Н.Ю. Хаманева высказывает иное мировоззрение о форме актов государственного управления, говоря, что «акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он обязан иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего» [7, с. 71]. «Обычно в учебных пособиях отечественного административного права используют термин "правовые акты управления", реже - "административные акты» [8,с. 87].
В настоящее время правовые акты управления имеют за собой значительную нормативно-правовую базу, т.е. порядок издания таких актов получил четкую регламентацию в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Например, согласно Конституции Правительство РФ имеет право издавать распоряжения и постановления. В ст. 19 ФЗ "О единых принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут принимать и издавать правовые акты по вопросам собственного ведения. Заглавие и виды правовых актов органов местного самоуправления, способности по изданию данных актов, порядок их принятия и введения в силу ориентируются уставом муниципального образования в согласовании с законами субъектов РФ.
Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет найти их характерные черты.
Акт управления - есть распоряжение уполномоченного на то органа муниципального управления либо особенного должностного лица; это официальное заключение, которое принял орган общественного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особенная юридическая форма управленческой либо исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления ориентированы на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они воспринимаются органами и должностными лицами муниципального управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют главнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.
Также есть некоторая классификация актов государственного управления, это позволяет лучше понять их юридические индивидуальности. Универсальным считается деление актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, личные (ненормативные) либо смешанные.
Нормативные акты управления - особый вид актов управления. Он содержат юридические признанные мерки, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.
Личные (ненормативные) акты управления оформляются постановлениями либо указами, которые не считаются нормативными. Они принимаются конкретным органом исполнительной власти в целях внедрения закона для решения вопросов, определенных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим либо юридическим лицам.
Смешанные акты управления - это те, в каких наряду с нормативными имеются и ненормативные предписания. Данное разделение актов управления считается в зависимости от их юридических параметров. Такими являются, к примеру, правовые акты типа положений, руководств, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" подходящими органом.
Правовые акты управления реализуют свое назначение в деятельности органов управления и их должностных лиц, при условии, что содержащиеся в них положения исполняются. В связи с этим правовой акт управления обязан обладать юридической силой, под которой понимается его способность обозначаться в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. целиком отвечать ее задачам, целям и функциям. Также важным условием наличия у правового акта юридической силы является его соответствие требованиями, предъявляемым как к его содержанию, так и порядку принятия и издания.
