Глава 1 Нормативные и теоретические аспекты формирования и развития кадровой политики
1.1 Понятие, типы и виды кадровой политики
Кадровая политика - совокупность правил и норм, целей и представлений, которые определяют направление и содержание работы с персоналом. Через кадровую политику осуществляется реализация целей и задач управления персоналом, поэтому её считают ядром системы управления персоналом. Кадровая политика формируется руководством организации, реализуется кадровой службой в процессе выполнения её работниками своих функций. Она находит свое отражение в следующих нормативных документах: правилах внутреннего распорядка, коллективном договоре.
Термин «кадровая политика» может иметь широкое и узкое толкова-ние.
В широком смысле это система осознанных и определенным образом сформулированных и скрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие с долговременной стратегии организации.
При широком понимании кадровой политики необходимо обращать внимание на особенности реализации властных полномочий и стиля руко-водства. Косвенно это находит свое отражение в философии организации, коллективном договоре и правилах внутреннего распорядка. Отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами — отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение — могут заранее планироваться и согласовываться со стратегическими целями и текущими задачами организации.
В узком смысле это набор конкретных правил, пожеланий и ограниче-ний (зачастую неосознаваемых), реализующихся, как в процессе непосред-ственных взаимодействий между сотрудниками, так и во взаимоотношениях между работниками и организацией в целом.
Кадровая политика представляет собой совокупность наиболее важных теоретических положений и принципов, официальных требований и практических мер, определяющих основные направления и содержание работы с персоналом, ее формы и методы. Кадровая политика определяет генеральное направление и основы работы с кадрами, общие и специфические требования к ним соответствующих субъектов управления (государства, территориальных систем, организаций и т.д.).
Целью кадровой политики является своевременное обеспечение орга-низации персоналом требуемого качества и в необходимой численности. Другими ее целями можно считать: обеспечение условий реализации преду-смотренных трудовым законодательством прав и обязанностей граждан; ра-циональное использование кадрового потенциала; формирование и поддер-жание эффективной работы трудовых коллективов.
Разновидностями кадровой политики считаются политика подбора кадров, политика обучения, политика оплаты труда, политика формирования кадровых процедур, политика социальных отношений.
Кадровая политика ориентируется на планы развития организации и из этого можно выделить следующие задачи: увольнять служащих или сохранять; если сохранять, то каким путем лучше: а) переводить на сокращенные формы занятости; б) использовать на несвойственных работах, на других объектах; в) направлять на длительную переподготовку и т. п.; подготавливать служащих самим или искать тех, кто уже имеет необходимую подготовку; набирать со стороны или переучивать работников, подлежащих высвобождению; набирать дополнительно служащих или обойтись имеющейся численностью при условии более рационального ее использования; вкладывать деньги в подготовку "дешевых", но узкоспециализированных служащих или "дорогих", но маневренных.
Принципы кадровой политики: стратегический подход (система управления персоналом нацелена на реализацию стратегии организации, а работа с персоналом осуществляется в соответствии с требованиями к формированию и поддержанию долгосрочного имиджа как привлекательного работодателя); системность и целостность, (все процессы системы управления персоналом взаимосвязаны и взаимозависимы); единство и прозрачность (принципы кадровой политики едины для всех организацией, информирование служащих о действующих принципах кадровой политики); дифференцированный подход (каждой категории персонала соответствуют специфические методы работы с персоналом, в отдельных случаях - индивидуальный подход); партнерство (изучение и целенаправленное формирование мнения трудового коллектива по ключевым направлениям работы с персоналом); самостоятельность и ин-дивидуальная ответственность служащих (всестороннее развитие и повыше-ние эффективности своего направления деятельности); активность и гибкость (проведение мониторинга внешней и внутренней среды, влияющей на процессы управления персоналом); умеренная открытость (открытости сведений о формах и методах работы с персоналом в рамках действующей кадровой политики организации определяется полномочиями доступа); соблюдение законодательства (легитимность, законность)
Виды кадровой политики:
• пассивная;
• реактивная;
• превентивная;
• активная.
Пассивная кадровая политика. Само представление о пассивной поли-тике кажется алогичным. Однако мы можем встретиться с ситуацией, в которой руководство организации не имеет выраженной программы действий в отношении персонала, а кадровая работа сводится к ликвидации негативных последствий. Для такой организации характерно отсутствие прогноза кадровых потребностей, средств оценки труда и персонала, диагностики кадровой ситуации в целом. Руководство в ситуации подобной кадровой политики работает в режиме экстренного реагирования на возникающие конфликтные ситуации, которые стремится погасить любыми средствами, зачастую без попыток понять причины и возможные последствия.
Реактивная кадровая политика. В русле этой политики руководство предприятия осуществляет контроль за симптомами негативного состояния в работе с персоналом, причинами и ситуацией развития кризиса: возникновение конфликтных ситуаций, отсутствие достаточно квалифицированной рабочей силы для решения стоящих задач, отсутствие мотивации к высокопродуктивному труду. Руководство предприятия предпринимает меры по локализации кризиса, ориентировано на понимание причин, которые привели к возникновению кадровых проблем. Кадровые службы таких предприятий, как правило, располагают средствами диагностики существующей ситуации и адекватной экстренной помощи.
Превентивная кадровая политика. В подлинном смысле слова политика возникает лишь тогда, когда руководство фирмы (предприятия) имеет обоснованные прогнозы развития ситуации. Однакоорганизация, характеризующаяся наличием превентивной кадровой политики, не имеет средств для влияния на нее. Кадровая служба подобных предприятий располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный период. В программах развития организации содержатся краткосрочный и среднесрочный прогнозы потребности в кадрах, как качественный, так и количественный, сформулированы задачи по развитию персонала. Основная проблема таких организаций – разработка целевых кадровых программ.
Активная кадровая политика. Если руководство имеет не только про-гноз, но и средства воздействия на ситуацию, а кадровая служба способна разработать антикризисные кадровые программы, проводить постоянный мониторинг ситуации и корректировать исполнение программ в соответствии с параметрами внешней и внутренней ситуацией, то мы можем говорить о подлинно активной политике.
Но механизмы, которыми может пользоваться руководство в анализе ситуации, приводят к тому, чтооснования для прогноза и программ могут быть как рациональными (осознаваемыми), так и нерациональными (мало поддающимися алгоритмизации и описанию).
В соответствии с этим мы можем выделить два подвида активной кад-ровой политики: рациональную и авантюристическую.
При рациональной кадровой политике руководство предприятия имеет как качественный диагноз, так и обоснованный прогноз развития ситуации и располагает средствами для влияния на нее. Кадровая служба предприятия располагает не только средствами диагностики персонала, но и прогнозирования кадровой ситуации на среднесрочный и долгосрочный периоды. В программах развития организации содержатся краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный прогнозы потребности в кадрах (качественной и количественной). Кроме того, составной частью плана является программа кадровой работы с вариантами ее реализации.
При авантюристической кадровой политике руководство предприятия не имеет качественного диагноза, обоснованного прогноза развития ситуа-ции, но стремится влиять на нее. Кадровая служба предприятия, как правило, не располагает средствами прогнозирования кадровой ситуации и диагностики персонала, однако в программы развития предприятия включены планы кадровой работы, зачастую ориентированные на достижение целей, важных для развития предприятия, но не проанализированных с точки зрения изменения ситуации. План работы с персоналом в таком случае строится на достаточно эмоциональном, мало аргументированном, но, может быть, и верном представлении о целях работы с персоналом.
Проблемы при реализации подобной кадровой политики могут возникнуть в том случае, если усилится влияние факторов, которые ранее не включались в рассмотрение, что приведет к резкому изменению ситуации, например, при существенном изменении рынка, появлении нового товара, который может вытеснить имеющийся сейчас у предприятия. С точки зрения кадровой работы необходимо будет провести переобучение персонала, однако быстрая и эффективная переподготовка может быть успешно проведена, например, на предприятии, обладающем скорее молодым персоналом, чем на предприятии, имеющем очень квалифицированный, хорошо специализированный персонал пожилого возраста. Таким образом, понятие “качество персонала” включает еще один параметр, который скорее всего не был учтен при подготовке плана кадровой работы в рамках данного типа кадровой политики.
Вторым основанием для дифференциации кадровых политик может быть принципиальная ориентация на собственный персонал или на внешний персонал, степень открытости поотношению к внешней среде при формиро-вании кадрового состава. По этому основанию традиционно выделяют два типа кадровой политики – открытую и закрытую.
Открытая кадровая политика характеризуется тем, чтоорганизация прозрачна для потенциальных сотрудников на любом уровне, можно прийти и начать работать как с самой низовой должности, так и с должности на уровне высшего руководства. Организация готова принять на работу любого специалиста, если он обладает соответствующей квалификацией, без учета опыта работы в этой или родственных ей организациях. Таким типом кадровой политики характеризуются современные телекоммуникационные компании или автомобильные концерны, которые готовы “покупать” людей на любые должностные уровни независимоот того, работали ли они ранее в подобных организациях. Такого типа кадровая политика может быть адекватна для новых организаций, ведущих агрессивную политику завоевания рынка, ориентированных на быстрый рост и стремительный выход на передовые позиции в своей отрасли.
Закрытая кадровая политика характеризуется тем, чтоорганизация ориентируется на включение нового персонала только с низшего должностного уровня, а замещение происходит только из числа сотрудников организации. Такого типа кадровая политика характерна для компаний, ориентированных на создание определенной корпоративной атмосферы, формирование особого духа причастности, а также, возможно, работающих в условиях дефицита кадровых ресурсов.
Основными факторами, влияющими на формирование кадровой поли-тики, являются внешние и внутренние факторы, а именно:
- факторы внешней среды — те, которые организация как субъект управления не может изменить, но должна учитывать для правильногоопре-деления потребности в персонале и оптимальных источников покрытия этой потребности. К ним относятся: ситуация на рынке труда (демографические факторы, политика в области образования, взаимодействие с профсоюзами); тенденции экономического развития; научно-технический прогресс (характер и содержание труда, который оказывает влияние на потребности в тех или иных специалистах, возможности переподготовки персонала); нормативно-правовая среда (т.е. те «правила игры», которые установлены государством; трудовое законодательство, законодательство в области охраны труда, занятости, социальные гарантии и т.д.).
- факторы внутренней среды — это факторы, которые поддаются управляющему воздействию со стороны организации. К ним можноотнести: цели организации (на их основе формируется кадровая политика); стиль управления (жестко централизована или предпочитающая принцип децен-трализации — в зависимости от этого требуются разные специалисты); фи-нансовые ресурсы (от этого зависит возможность организации финансиро-вать мероприятия по управлению персоналом); кадровый потенциал организации (связан с оценкой возможностей 11 работников организации, с правильным распределением обязанностей между ними, что является источником эффективной и стабильной работы); стиль руководства (все они не в одинаковой мере влияют на проведение определенной кадровой политики).
1.2 Правовые основы реализации кадровой политики в органах местного самоуправления
Рассмотрение правовых и организационных основ кадровой политики в органах местного самоуправления основывается на анализе нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы муниципальной службы, а также четком структурировании элементов кадровой работы. Муниципальная служба основана на системе правовых норм, регламентирующих права и обязанности, предусматривающих ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, а также порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Таким образом, статус муниципального служащего и все кадровые действия в отношении претендентов на муниципальные должности и лиц, их замещающих, строго регламентированы законодательно.
Следует отметить, что понятие «муниципальная служба» является сравнительно новым для российского законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, так как служащие местных органов государственной власти (советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
В Конституции Российской Федерации нет понятия «муниципальная служба», «муниципальный служащий». Первое упоминание о муниципаль-ных служащих на уровне федерального законодательства встречается в Фе-деральном законе от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который ныне утратил силу. В статье 22 этого закона закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе. Вместе с тем, муниципальная служба является предметом конституционного регулирования.
На законодательном уровне сегодня закреплено следующее определе-ние муниципальной службы в Российской Федерации: «муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».
Следует подчеркнуть, что формирование правовой базы местного са-моуправления и муниципальной службы опирается на разграничение полно-мочий между уровнями власти, а также основывается на соподчиненности правовых норм. Отметим, что установление общих принципов организации местного самоуправления, согласно Конституции РФ, - предмет совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Отсюда следует издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Региональные законы конкретизируют положения федерального законодательства применительно к особенностям территорий, однакоони не могут противоречить Конституции РФ и иным федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить как федеральным правовым актам, так и правовым актам субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов госу-дарственной власти. Конституция РФ гарантирует местное самоуправление, провозглашая его право на муниципальную собственность, включая соб-ственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Так, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Базовыми законами на федеральном уровне по вопросам местного са-моуправления и муниципальной службы являются Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации», а также Федеральный закон Россий-ской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ.
Развитие муниципальной службы требует не только создания прочной правовой базы, но и решения вопросов кадровогообеспечения, включающих задачи по подготовке и переподготовке муниципальных служащих, конкретизации правового статуса муниципального служащего, уточнению требований, предъявляемых к кандидатам на должности муниципальной службы. Москалев А.В. отмечает, что «муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности».
На первых этапах реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» возникли проблемы: нехватка квалифицированных кадров, формирование единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы, установление основ правового регулирования отношений, которые связаны с поступлением граждан на муниципальную службу, её прохождением и прекращением, а также определением правового положения муниципальных служащих. Принятие Федерального закона Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ было направлено в том числе и на решение обозначенных проблем.
Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципальногообразования, которые образуются в соответствии с уставом муниципальногообразования, с установленным кругом обязанностей пообеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципальногообразования или лица, замещающего муниципальную должность».
Принципиальным положением Федерального закона №25-ФЗ, согласно которому отличается статус муниципального служащегоот статуса государственного гражданского служащего РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы происходит на основе заключения трудового договора (контракта), а не служебного, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение Федерального закона - одна из его концептуальных основ, так как избежать дублирования в законодательстве о муниципальной службе многочисленных норм трудового законодательства.
Правовое регламентирование муниципальной службы, включающее определенные требования к должностям, определение статуса муниципаль-ного служащего, условий и порядка прохождения муниципальной службы, требования к управлению службой, и в целом решение вопросов кадрового-обеспечения, определяется Уставом муниципальногообразования в соответ-ствии с законами субъекта РФ и Федеральными законами №25-ФЗ от 02 марта 2007 г. и №131-ФЗ от 6 октября 2003 г.
Должностная структура муниципальной гражданской службы закреп-лена главой 2 Федерального закона № 25-ФЗ от 02 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» и предусматривает присвоение классных чинов муниципальным служащим, которые указывают на соответствие их уровня профессиональной подготовки квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Итак, весь личный состав работающих на муниципальной службе, включая специалистов, технически обслуживающих их деятельность, представляет собой персонал органа местного самоуправления. Способность персонала к эффективному ис-полнению должностных обязанностей посредством профессиональногообразования, практических навыков, опыта и других иных ресурсов, представляет собой кадровый потенциал.
В рамках рассмотрения вопросов правового регулирования кадровогообеспечения муниципальной службы необходимо проанализировать положения главы 8 Федерального закона № 25-ФЗ от 02 марта 2007 г. Кадровая работа имеет своей целью обеспечение качественными кадрами в целях организации эффективной работы органов местного самоуправления. Она состоит из процедур формирования кадрового состава (и резерва) для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Грамотно построенная кадровая политика обеспечит потенциальный профессиональный рост муниципальных служащих, качественный и количественный эффект от принятых на муниципальном уровне управленческих решений, повышение привлекательности муниципальной службы для будущих специалистов, рост доверия к муниципальной службе со стороны населения муниципальногообразования. Все это в целом обеспечит рост и развитие самому муниципальному образованию во всех сферах общественных отношений: экономике, финансах, здравоохранении, социальной защите, образовании и других.
Законодательно установлено, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя:
- формирование кадрового состава для замещения должностей муни-ципальной службы;
- подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);
- организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с вопросами муниципальной службы;
- ведение кадровой документации (трудовых книжек муниципальных служащих, личных дел муниципальных служащих, реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании, удостоверений муниципальных служащих);
- проведение конкурса на замещение вакантных должностей муници-пальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;
- проведение аттестации муниципальных служащих;
- организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
- организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;
- организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обяза-тельствах имущественного характера муниципальных служащих, а также со-блюдения связанных с муниципальной службой ограничений;
- консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;
- решение иных вопросов кадровой работы.
Актуальность вопросов кадровогообеспечения муниципальной службы и их правового регулирования подтверждается внесением дополнений в существующую правовую базу. В марте 2015 года в рассматриваемый Федеральный закон была введена статья 28.1. «Подготовка кадров для муниципальной службы на договорной основе». Положения данной статьи предусматривают возможность органов местного самоуправления осуществлять организацию подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в целях формирования высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы, законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, Закон Алтайского края от 07 декабря 2007 года № 134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае», законы и нормативные правовые акты Алтайского края, уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты.
Организационный аспект кадровой политики в органах местного самоуправления основывается на законодательно установленных требованиях. Среди приоритетных направлений кадровогообеспечения муниципальной службы можно выделить следующие:
1. Определение прогнозируемых потребностей в кадрах муниципаль-ной службы с учетом потребности техническогообеспечения кадрового со-става.
2. Назначение на должности муниципальной службы высококвалифи-цированных специалистов без субъективных факторов оценки, с учетом профессиональных качеств и компетентности.
3. Содействие продвижению по службе.
4. Повышение квалификации муниципальных служащих.
5. Создание кадрового резерва и его эффективное использование.
6. Оценка результатов работы муниципальных служащих посредством проведения аттестации.
7. Применение современных технологий подбора кадров при поступлении на муниципальную службу и работы с кадрами при ее прохождении.
Среди основных кадровых технологий следует особоотметить значи-мость конкурса на замещение вакантной должности. При проведении кон-курса среди методов изучения претендентов на должность можно выделить следующие технологии: анализ личных документов; многоуровневая экс-пертная оценка; психологическое тестирование; многоуровневое профессио-нальное собеседование.
