Глава 1: Понятие фискальной политики
Государственное регулирование экономики представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями, нацеленная на повышение эффективности общественного воспроизводства и удовлетворения потребностей общества.[6,c.49]
Отношение к государственному вмешательству в рыночную экономику было различным на разных этапах ее становления и развития. В период формирования рыночных отношений в XVII-XVIII веках господствовавшая тогда экономическая доктрина - меркантилизм - основывалась на признании безусловной необходимости государственного регулирования для развития в стране торговли и промышленности. Меркантилисты утверждали, что главный показатель богатства страны - количество золота. Именно поэтому они призывали поощрять экспорт и сдерживать импорт.
С развитием рыночных отношений набравший силу класс предпринимателей начал рассматривать государственное вмешательство и связанные с этим ограничения как помеху в своей деятельности. Появившиеся идеи экономического либерализма, которые впервые наиболее полно обосновал А. Смит в своем «Исследовании о природе и причинах богатства народов», нашли большое число поклонников. Согласно А. Смиту, рыночная система способна к саморегулированию, в основе которого лежит личный интерес, связанный со стремлением к прибыли.
В 30-е года прошлого века, после глубочайшего спада экономики США, Джон Мейнард Кейнс выдвинул свою теорию, в которой он опроверг, взгляды классиков на роль государства. По его теории, государство должно активно вмешиваться в экономику по причине отсутствия у свободного рынка механизмов, которые по-настоящему обеспечивали бы выход экономики из кризиса. Кейнс предлагал несколько инструментов: гибкая кредитно-денежная политика, стабильная бюджетно-финансовая политика и др. [4,c.34]
Теоретической базой неокласической модели стали концепции классического направления экономической мысли. Трансформация модели государственного регулирования заключалась в отказе от воздействия на воспроизводство через спрос, а вместо этого - использование косвенных мер при воздействии на предложение. Многие сторонники экономики предложения считали необходимым воссоздать классический механизм накопления и возродить свободу частного предпринимательства. Поэтому в соответствии с этой теорией государство должно обеспечить условия для процесса накопления капитала и повышения производительности производства.
Развитие рыночной экономики во второй половине XX века выявило четко обозначившуюся тенденцию расширения масштабов деятельности государства и усиления его роли в экономике. При этом общепризнанно, что наибольшая экономическая эффективность достигается в условиях действия конкурентного рыночного механизма. Цель государства в рыночной экономике не корректировать рыночный механизм, а создавать условия его свободного функционирования: конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно, регулирующее воздействие государства – везде, где необходимо.
Государственное регулирование экономики имеет объективную основу:
- Обобществление производства, как границ национальной экономики, так и в международном масштабе;
- Развитие научно-технического прогресса, требующего громадных трудовых и финансовых ресурсов, которыми не располагают частные предприниматели;
- Неспособность рынка решить экологические и социальные проблемы;
- Неспособность рынка обеспечить удовлетворение потребностей в общественных товарах.[12,c.87]
Безусловно, самой главной целью государственного регулирования экономики является экономическая и социальная стабильность, а также укрепление существующего строя внутри страны и за рубежом. Исходя из этой, главной цели возникает множество более конкретных дополнительных целей, без осуществления которых не может быть достигнута главная цель. Эти конкретные цели неразрывно связаны с объектами государственного регулирования экономики. Цель, то есть выравнивание экономического цикла, направлена на объект. Совершенствование отраслевой и региональной структуры хозяйства направлено на секторальную, отраслевую и региональную структуры. Улучшение окружающей среды направлено на окружающую среду. Как правило одна цель не может быть достигнута вне зависимости от других. Из этого следует, что конкретные цели подчиняются главной цели и взаимодействуют между собой.
Многообразие целей и задач, которые стоят перед государством в рыночной экономике определяют выполняемые государством экономические функции. Для решения задач, стоящих перед государством в процессе выполнения этих функций в распоряжении государства имеется ряд инструментов, к важнейшему из которых относится фискальная политика.
1.1. Цели и сущность фискальной политики
К фискальной политике относят деятельность государства по распоряжению бюджетными средствами. Одна сторона этой деятельности связана со сбором средств через систему налогообложения, а другая - с расходованием этих средств. За счет бюджетных средств государство выполняет свои общественные функции, такие как: оборона, национальная безопасность, образование, здравоохранение, фундаментальные научные исследования, решение экологических проблем, социальные проблемы и т.д. Основные цели фискальной политики представлены на рисунке 1.
Рисунок 1 – Основные цели фискальной политики.
Анализ фискальной политики предполагает получение ответов на следующие вопросы:
Насколько широка степень государственного влияния в современной экономике, а именно: какая доля национального дохода перераспределяется через государственный бюджет, какова степень централизации финансовых потоков и какова оптимальная бюджетная нагрузка для экономических субъектов?
Каким образом изменение величины государственных расходов и объема налогов влияет на экономическую конъюнктуру?
Каковы принципы собственно бюджетной политики: должен ли бюджет быть сбалансированным либо может исполняться с дефицитом или избытком?[10,c.89]
Основным рычагом фискальной политики государства является изменение налоговых ставок в соответствии с целями правительства. Проведение фискальной политики - прерогатива законодательных органов власти страны, поскольку именно они контролируют налогообложение и расходование этих средств.
Современная фискальная политика определяет основные направле¬ния использования финансовых ресурсов государства, методы финан¬сирования и главные источники пополнения казны. В зависимости от конкретно-исторических условий в отдельных странах такая политика имеет свои особенности. Вместе с тем используется общий набор мер. Он включает прямые и косвенные финансовые мето¬ды регулирования экономики.
К прямым методам относятся способы бюджетного регулирования. Средст¬вами государственного бюджета финансируются:
? затраты на расши¬ренное воспроизводство;
? непроизводительные расходы государст¬ва;
? развитие инфраструктуры, научных исследований и т.п.;
? проведение структурной политики;
? содержание военно-промышленно¬го комплекса и т.п.[5,c.46]
С помощью косвенных методов государство воздействует на финан-совые возможности производителей товаров и услуг и на размеры потре-бительского спроса.
Важную роль здесь играет система налогообложе¬ния. Изменяя ставки налогов на различные виды доходов, предоставляя налоговые льготы, снижая необлагаемый минимум доходов и т.п., госу¬дарство стремится добиться возможно более устойчивых темпов эконо¬мического роста и избежать резких взлетов и падений производства.
К числу важных косвенных методов, содействующих накоплению капитала, относится политика ускоренной амортизации. По существу, государство освобождает предпринимателей от уплаты налогов с части прибыли, искусственно перераспределяемой в амортизационный фонд.
Инструментарий фискальной политики включает, кроме того, трансфертные платежи и другие виды государственных расходов. Важнейшим комплексным инструментом и показателем эффективности фискальной политики является государственный бюджет, объединяющий налоги и расходы в единый механизм.
Различные инструменты по-разному воздействуют на экономику. Государственные закупки, образуют один из компонентов совокупных расходов, а, следовательно, и спроса. Как и частные расходы, государственные закупки увеличивают уровень совокупных расходов. Помимо государственных закупок имеется еще один вид госрасходов. А именно - трансфертные платежи. Они не включаются в ВНП, однако, они входят и учитываются в личном доходе и располагаемом доходе. Объем частного потребления скорее зависит не от национального, а от располагаемого дохода. Трансфертные платежи косвенно влияют на потребительский спрос, увеличивая располагаемый доход домохозяйств. Инструментом отрицательного воздействия на совокупные расходы являются налоги. Любые налоги означают уменьшение размеров располагаемого дохода. Уменьшение располагаемого дохода в свою очередь ведет к сокращению не только потребительских расходов, но и сбережений.
1.2. Виды фискальной политики
Фискальная политика складывается из так называемой дискреционной фискальной политики и автоматической, показано на рисунке 2.
Рисунок 2-Виды фискальной политики.
Под дискреционной фискальной политикой понимается сознательное манипулирование налогами и правительственными расходами с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста [6,c.93]
Выделяют два вида дискреционной политики:
? стимулирующую,
? рестриктивную.
Стимулирующая бюджетно-налоговая политика (фискальная экспансия) осуществляется в период спада, депрессии, включает повышение государственных расходов, понижение налогов и приводит к дефициту бюджета.
В период спада стимулирующая дискреционная фискальная политика складывается из:
? увеличения государственных расходов;
? снижения налогов;
? сочетания роста государственных расходов со снижением налогов.
Такая фискальная политика приводит фактически к дефицитному финансированию, но обеспечивает сокращение падения производства.
В условиях инфляции, вызванной избыточным спросом (инфляционный рост), сдерживающая дискреционная фискальная политика складывается из:
? уменьшения государственных расходов;
? увеличения налогов;
? сочетания сокращения государственных расходов с растущим налогообложением.
Такая фискальная политика ориентируется на положительное сальдо бюджета.
В краткосрочной перспективе дискреционная фискальная политика имеет своей целью преодоление циклического спада экономики и предполагает увеличение госрасходов, снижение налогов или комби-нирование этих мер. В долгосрочной перспективе политика снижения налогов может привести к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала.
Осуществление этих целей связано с проведением комплексной налоговой реформы, сопровождающейся ограни¬чительной кредитно-денежной политикой Центрального Банка и изменением оптимизации структуры государственных рас¬ходов.
Сдерживающая бюджетно-налоговая политика (фискальная рестрикция) осуществляется в период бума и инфляции, включает снижение государственных расходов, повышение налогов и приводит к избытку госбюджета.
В краткосрочной перспективе эти меры позволяют снизить инфляцию спроса ценой роста безработицы и спада произ¬водства. В более долгом периоде растущий налоговый клин может послужить основой для спада совокупного предложения и развертывания механизма стагфляции (спад, или значительное замедление экономического развития), особенно в том слу¬чае, когда сокращение государственных расходов осуществ¬ляется пропорционально по всем статьям бюджета и не создается приоритетов в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда.
Затяжная стагфляция на фоне неэффективного управления государственными расходами соз¬дает предпосылки для разрушения экономического потенциала, что нередко встречается в экономиках переходного периодов, том числе и в России.
В рамках дискрецион¬ной политики рассматриваются различные социальные программы, государ¬ственная программа занятости, изменения налоговых ставок.
Государственная программа занятости является одной из мер в борьбе с безработицей и стабилизации экономики. Осуществляется эта программа за счет средств государства и местных органов власти. Например, широкое приме¬нение в рыночной экономике нашла программа организации общественных работ. По этой программе государство за счет бюд¬жетных средств организует различные виды работ для населения по принци¬пу «лишь бы занять» - иногда «одни копают ямы, а другие их закапывают». По¬этому довольно часто, с точки зрения экономики, эти программы бывают малоэф-фективны.
Главная задача этих программ состоит в том, чтобы стимулировать совокупный спрос и снять социальное напряжение в обществе в условиях мас-сового роста безработицы.
Поскольку эти программы довольно расточитель¬ны, гораздо эффективнее проводить регулярную антициклическую политику, чем бороться с последствиями кризиса не самым эффективным способом.
Конечно, эти программы занятости могут модифицироваться. Так, для роста занятости можно поощрять мелкие предприятия, обеспечивающие максимальную заня¬тость на своем производстве. Такая практика используется, например, в Китае.
В условиях нормального экономического развития правительство должно иметь четкую стратегическую программу в области занятости, чтобы эффективно использовать ее в условиях спада, когда люди теряют работу. Программы занятости обычно носят довольно гибкий характер. Весьма эффективны они в том плане, что в отличие от программ общественных работ требуют меньше затрат и могут применяться местными властями на каком-либо локальном рынке.
Расходы на социальные программы включают в себя выплаты пенсий, различные программы помощи малоимущим слоям населения, расходы на образование, медицину и т. д. Эти программы позволяют стабилизиро¬вать экономическое развитие, когда сокращаются доходы населения. Главным недостатком всех этих программ является то, что они вводятся в условиях спада и их тяжело отменить, когда экономика находится на подъеме.
Изменение налоговых ставок, с этой точки зрения, является более эффект тинным инструментом в стремлении стабилизировать экономику.
Так, снижение ставок подоходного налога в условиях кратковременного спада может удержать доходы от сокращения, предотвращая тем самым нарастание кризисов, увеличивая потребительские расходы.
Но есть здесь и недостаток. Временное снижение налогов не всегда приемлемо для борьбы со спадом, так как в демократическом обществе, как правило, сложнее повысить налоги после преодоления спада, гораздо проще бывает организовать политические настроения на борьбу с безработицей, чем на борьбу с инфляционным разрывом и чрезмерной занятостью.
Эффективная дискреционная фискальная политика предполагает грамотную диагностику происходящих экономических процессов, на основе которой правительство настраивает свои рычаги: налоги и государственные расходы на прогнозируемую хозяйственную конъюнктуру.
Однако узнать, во что выльются возникшие тенденции макроэкономики полностью не удается. Поэтому правительство не всегда может предугадать действительные на¬правления развития экономики, что вынуждает его принимать решения по настройке фискальной политики с известным запозданием. Образуется вре¬менной лаг между необходимостью настройки экономических рычагов фис¬кальной политики и принятию решений правительства.
Запаздывание действия необходимых рычагов дискреционной политики связано также с обычными административными процедурами по организации мероприятий, обусловленных проведением новой хозяйственной политики.
Эффект от принятия новой фискальной политики обычно приходит не сразу, потому что вложения средств в развитие производства окупаются по истечении достаточно большого срока времени.
Отмеченные запаздывания, временные лаги между периодом возникновения потребности в новых направлениях фискальной политики и получе¬нием ожидаемого положительного эффекта от их применения накладывают¬ся друг на друга. Это, безусловно, ухудшает возможности дискреционной фискальной политики быстро настраиваться на происходящие изменения в экономике и эффективно их корректировать.
В общей фискальной политике есть вторая составляющая - автоматическая фискальная политика, или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Ограниченные возможности дискреционной фискальной политики адаптироваться к потребностям, вызванным новыми хозяйственными пропорциями, делает необходимым дополнить ее иным видом фискальной политики, способной непрерывно корректировать налоговые поступления. Это осуществляется автоматически с помощью так называемых встроенных стабилизаторов.
Под автоматическим, или встроенным, стабилизатором понимается экономический механизм, который автоматически реагирует на изменение экономического положения без необходимости принятия каких-либо шагов со стороны правительства.[7,c.140]
К основным встроенным стабилизаторам относится, во-первых, изменение налоговых поступлений. Сумма налогов зависит от величины доходов, поэтому в период экономического подъема налоговые поступления возрастают, и, наоборот, в период спада налоговые поступления сокращаются. Иными словами, прогрессивная налоговая система в период инфляционного роста приводит к потере потенциальной покупательной способности, а в период замедления экономического роста она обеспечивает минимальную потерю покупательной способности.
К встроенным стабилизаторам относится и система пособий по безработице и различных социальных выплат, программы по поддержанию малоимущих слоев населения, препятствующие резкому сокращению совокупного спроса даже в период экономического спада. В период подъема и сокращения безработицы выплата различных пособий или прекращается, или уменьшается, что сдерживает совокупный спрос.
Встроенный (автоматический) стабилизатор - экономичес¬кий механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства. Встроенные стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продол¬жительных временных лагов дискреционной фискальной поли¬тики, так как эти механизмы «включаются» без непосредст¬венного вмешательства парламента.
