Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления. Зарубежный опыт
1.1. История возникновения местного самоуправления в России
В Древней Руси местное самоуправление существовала в вечевой форме управления, которую по своей сути можно считать непосредственной и представительной демократией. Летописец Нестор, отобразил такую форму самоуправления в «Повести временных лет»: «Новгородцы до изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут». Поэтому прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.).
Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего в 1570 году Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти.
Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра стала вновь использоваться система назначения чиновников.
Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт - "Грамоту на права и выгоды городов Российской империи". Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и другие .
После завершения правления Екатерины процесс снова пошел вспять. Вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысячи волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось по причине октябрьского большевистского переворота в октябре 1917 года.
После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.
Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах.
Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки. В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере.
В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства.
Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а ?ам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов. Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт "наказов избирателей" своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 года был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 года был принят российский Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти Законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности.
Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета. В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти.
Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены. Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления .
В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997 году принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998 году - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ.
Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ. В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами.
Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием. С 2002 года в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий . Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации.
Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально-экономического развития государства.
1.2. Понятие и правовое регулирование местного самоуправления в России
Основное определение понятия «местное самоуправления» содержится в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27.012.2019 ) (далее – Закон №131-ФЗ) в статье 1: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Из данного определения можно сделать выводы и определить отличительные особенности местного самоуправления:
? Граждане являются особым субъектом местного самоуправления. Оно осуществляется на территории муниципальных образований – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
? местное самоуправление имеет особенное место в механизме управления обществом и государством. Это подтверждается ст.12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
? у местного самоуправления существует свой объект управления – вопросы местного значения. К таким вопросам, главным образом, относится обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. Таким образом, вопросы местного значения (далее – ВМЗ) – это сферы повседневной жизни населения муниципальных образований.
На уровне поселения к числу ВМЗ относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля исполнения местного бюджета. А также распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых коммунальных отходов и ряд других вопросов, которые прописаны ст.14 Закона №131-ФЗ: «Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры».
ВМЗ закреплены не только в ст. 14, но в ст. 15,16, 16.2 Закона №131-ФЗ, однако названные статьи затрагивают другие типы муниципальных образований: муниципальный район, городской округ и внутригородской район.
Муниципальные образования обязаны принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к ВМЗ законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Важным элементом в понимании сущности местного самоуправления является его самостоятельность. Этот аспект подтверждается ст. 12 Конституции РФ. Местное самоуправление – это самостоятельное решение населением ВМЗ, позволяющих выражать интересы и волю местного народа, а также свободу инициатив и выбор решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.
? Признак местного самоуправления, который отражает специфику осуществления власти, – это собственная ответственность муниципальных образований. Статья 72 Закона №131-ФЗ гласит: А правовая норма, указанная выше, не нарушает 2 статью Европейской хартии местного самоуправления ETS №122 от 15.10.1985г.: (ратифицирована Федеральным законом №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998г.) (далее – Европейская хартия местного самоуправления): «Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства», следовательно, процитированная выше норма Закона №131-ФЗ находится в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и закрепляет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение Конституции и законов о местном самоуправлении.
Правовые основы местного самоуправления – это совокупность различных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления (таблица 1).
Таблица 1
Характеристика правовых основ местного самоуправления
№ Правовая основа местного самоуправления Характеристика
1 Общепризнанные принципы и нормы международного права Это подтверждается частью 4 статьи 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»
2 Международные договоры Российской Федерации. К международным договорам Российской Федерации в сфере местного самоуправления можно отнести Европейскую хартию местного самоуправления, где дается определение понятия «местного самоуправления» в ст.3: «местного самоуправления – это право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения», а также иные аспекты»
3 Конституция РФ Она устанавливает конституционные основы местного самоуправления, что означает закрепление основных принципов его организации, которые рассмотрены в статьях 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32-33, 40-41, 43, 46, 72, 130-133.
4 Федеральные законы. Главным документом, который регулирует вопросы в области местного самоуправления, является Федеральный закон №131-ФЗ. Кроме того, следует назвать: Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 №138-ФЗ (ред. от 04.06.2014), Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 №25-ФЗ (ред. от 01.05.2017), Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №161-ФЗ (23.05.2016) и другие.
5 Подзаконные нормативные правовые акты Такими являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ
6 Конституции (уставы) и законы субъектов РФ; Уставы муниципальных образований; Решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; Локальные нормативно-правовые акты, принимаемые местным представительным органом, главой муниципального образования – положения, инструкции, распоряжения и другие
Из таблицы 1, мы видим, что нормативная база, на которой строится местное самоуправление, представляет собой обширный перечень документов, которые охватывают как международный уровень, так и внутренние документы Российской Федерации на трёх уровнях: федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном.
Затрагивая нормативно-правовую базу, нельзя обойти принципы местного самоуправления (таблица 2).
Таблица 2
Принципы местного самоуправления
№ Наименование принципа
1 верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов
2 самостоятельность решения населением ВМЗ в собственных интересах
3 подзаконность при организации и осуществлении местного самоуправления
4 наделение органов местного самоуправления определенными полномочиями
5 соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям
6 многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
7 соблюдение прав и свобод человека и гражданина
8 гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления
9 коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления
10 государственные гарантии и поддержка местного самоуправления
11 взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти
12 неподчиненность одного муниципального образования другому
13 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами
14 обязательное наличие представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан
15 принцип партисипативности можно определить как широкое участие, включенность населения в организацию жизни, управление на территории своего муниципального образования, формирование ответственной, активной позиции
16 принцип субсидиарности, который представляет собой постоянный процесс перераспределения функций между органами власти с целью оптимизации принятия решений (эффективность, качество, дешевизна); любая задача должна изначально решаться на низовом уровне до тех пор, пока на этом уровне она может быть решена, и лишь затем решение передается на следующий, более высокий уровень
17 принцип социального партнерства - характеризуется взаимодействием трех групп: местная власть, бизнес и население; Каждая из групп хочет добиться своих целей, однако глобальной целью является развитие муниципалитета; Такой итог будет благоприятен и желателен для всех групп, потому что муниципальная власть хочет повышения уровня и качества жизни населения, предприниматели хотят повышения покупательской способности населения по приобретению товаров и услуг, а жители улучшения своей жизни в муниципальном образовании
Главным принципом, на котором строится система местного самоуправления, является его самостоятельность. Отличительной чертой данного принципа является его независимость системы местного самоуправления от государственных и других общественных структур гражданского общества, а также активность и самостоятельность действий населения в решении ВМЗ.
В Законе № 131-ФЗ ст. 34 определяет органы местного самоуправления: «Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Представительный орган муниципального образования – это орган, который имеет право представлять интересы населения и принимать от его имени решения, которое будут действовать на территории муниципального образования. Из этого вытекает главное предназначение представительного органа муниципального образования в системе местного самоуправления – это выражение воли населения в виде собственных решений.
Численный состав представительных органов, определяемый уставами муниципальных образований, разнообразен. Он далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня.
В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Имеется специфика формирования представительного органа муниципального района, которая описана в Законе №131-ФЗ в ст.35. Закон предусматривает два способа формирования представительного органа. Первый способ заключается в том, что представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
В соответствии со вторым способом представительный орган может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального района может формироваться либо по первому, либо по второму варианту.
Закон №131-ФЗ в ст.36 дает понятие: «Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления на должность. Соответственно, с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти.
Законом № 131-ФЗ дается следующее определение в ст.37: «Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава местной администрации своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации.
Законом №131-ФЗ в ст.38 предусмотрено: «В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования».
В Бюджетном кодексе Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ в ч.2 ст.265 подтверждается право представительных органов местного самоуправления на создание контрольных органов, чтобы проводить внешний аудит бюджета: «Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
