Глава 1. Законы и подзаконные нормативные правовые акты как источники права Российской Федерации
1.1 Понятие источников права, их виды в Российской Федерации и
соотношение
Понятие "источник права" является одним из самых дискуссионных в юридической науке. В научный оборот это понятие ввели римские юристы. Известный римский юрист, оратор и государственный деятель Марк Туллий Цицерон (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.) в своей работе "Об ораторе" описывая ответную речь Красса, указывает следующее: "Для всякого, кто ищет основ и источников права, одна книжица XII таблиц весом своего авторитета и обилием пользы воистину превосходит все библиотеки всех философов" .
А римский историк Тит Ливии (59 г. до н.э. - 17 г. н.э.) в своей работе "История Рима от основания города" назвал законы XII таблиц "источником всего публичного и частного права" в том смысле, что они представляли собой "главную основу действующего права".
Таким образом, понятие источник права уже в античное время активно использовалось многими исследователями в смысле основы, на базе которой получает развитие право определенной страны.
Формирование понятийного аппарата отечественной науки общей теории права функционально зависит от того, какое значение придается тому или иному слову в русском языке. Слово источник имеет в русском языке множество значений. Одно из них совпадает с тем, которое придавалось ему еще в античное время. Источник - это, в первую очередь, "вообще всякое начало или основание, корень и причина, исход, исходная точка"1, другими словами то, что дает начало чему-нибудь, откуда исходит что-нибудь". В качестве такой основы права ряд ученых признают материальные условия жизни общества, систему экономико-хозяйственных связей, обуславливающих формирование того или иного источника права в правовой системе страны (материальный аспект).Второе значение слова источник связано с "силой, из которой что-либо исходит". В этой связи, целый ряд авторов в качестве силы, творящей право, признают правосознание, юридические доктрины, господствующую правовую идеологию. Отсюда употребление понятия "источника права в идеологическом смысле".
Третье значение слова источник в русском языке - это "письменный памятник, документ, на основе которого строится научное исследование"5. В этом смысле большинство ученых говорят о правовых памятниках, которые когда-то имели значение действующих юридических актов, и, по которым мы строим свои знания о правовых системах прошлого (Законы царя Хаммурапи, Русская Правда и др.). В данном значении понятия речь идет об источниках познания права.
Если источник - это определенный документ, то источником права должен быть определенный правовой документ-акт. Исходя из главной характеристики права (имеется ввиду позитивное право), в первую очередь, как нормативного регулятора общественных отношений, к понятию "источник права" следует относить не все правовые документы-акты, а только те, которые имеют нормативное значение, в которых закрепляются общеобязательные правила поведения (правовые нормы). Формы такого рода закреплений, как показывает мировая практика, могут быть различны: сформулированы в общем виде, абстрактно на основе властного решения, либо на примере разрешения конкретного дела, которому придается общеобязательное значение при разрешении всех последующих аналогичных дел, сформулированы в результате договорной практики правотворческих органов, а могут быть просто санкционированы государством и т.д. В этой связи, следует говорить о формировании круга правовых документов, которые следует рассматривать в качестве источников права (нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор и др.2).
Таким образом, именно через определение документальной характеристики источника, на наш взгляд, следует раскрывать специально-юридический (формальный) аспект понятия "источник права".
Формальный аспект этого понятия сложился в науке давно. В этом смысле под источником права понимаются "формы выражения правовых норм"3, тот единственный "резервуар", в котором пребывают правовые нормы4. Но даже формальное значение источника права как формы установления и выражения правовых норм различными исследователями понимается неоднозначно. Одни авторы под этим имеют ввиду правотворческую деятельность государства , другие говорят только о результатах этой деятельности (нормативных актах, судебных прецедентах и т.д.), третьи имеют ввиду и то, и другое, объединяя оба эти аспекта общим понятием "внешняя форма права". В последнем случае между терминами "источник права" и "форма права" практически ставится знак равенства .
Ввиду многозначности понятия источника права многие авторы
обращают внимание на его условный характер4. На наш взгляд, это
достаточно спорно, поскольку в специально-юридическом значении
источника права, наряду с другими аспектами этого понятия(материальным, идеологическим), содержится прямая связь с истинным значением слова источник, как это было показано выше. Понятие "источник права" следует характеризовать скорее, как конвенциональное понятие, общепризнанность которого возможна на основе определенного соглашения, договоренности между различными учеными.
Двухтысячелетняя история понятия "источник права" показывает определенные удобства его применения не только в науке общей теории права, но и в отраслевых юридических науках. В нашем исследовании источники права - это рабочее понятие, под которым понимаются документальные формы установления и закрепления общеобязательных правил поведения, получивших официальное признание государства. В этом значении понятие "источники права" будет употребляться в нашем исследовании.
Данное понимание юридического источника (источника права в формальном смысле) в какой-то мере схоже с пониманием этого термина в отечественной правовой доктрине и в европейской, поскольку и на Западе, и в России оно предполагает связь правовой нормы с государством. В меньшей степени употребление этого термина характерно для традиционных правовых систем (мусульманское право, семьи обычного права), ввиду сильного влияния религиозного фактора на государственно-правовые институты .
Согласно одному из положений общей теории права все виды источников права и их соотношение должны быть определены нормативно. Это является одним из выражений принципа законности. В этой связи, СЛ. Зивс отмечает: "нормы права должны быть заранее определены, т.е. виды источников права должны быть предусмотрены. Одним из выражений законности является установление видов источников права в Конституции". Для федеративного государства, которым является Российская Федерация, конституционное регулирование вопросов установления видов, значения и соотношения источников права особенно важно .
Основные характеристики источников права Российской Федерации намечены в действующей Конституции Российской Федерации и ряде других действующих нормативных правовых актов. В Конституции Российской Федерации 1993 года нашли закрепление множественность источников права, наличие между ними различных вариантов связей и взаимоотношений. Это позволяет говорить о формировании именно системы источников права Российской Федерации.
В сфере нормативного правового регулирования общественных отношений Конституция Российской Федерации устанавливает такие виды правовых актов, как собственно Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления ПравительстваРоссийской Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Все перечисленные акты объединяются общим понятием нормативныйправовой акт, который является одним из самых распространенных и ведущих источников права в Российской Федерации.Необходимо дать рабочее определение этому понятию, которое имеет как теоретическую, так и практическую важность, установить основные и необходимые в нашем исследовании признаки этого понятия.
Нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.
В сформулированном рабочем определении уже содержатся основные характеристики данного источника. Проанализируем их более подробно. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных государственных органов, органов местного самоуправления, в особых случаях - в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов федерации), Президент Российской Федерации, а также органы местного самоуправления.
Правотворческие полномочия судебных органов - особые. Они не могут принимать нормативные правовые акты, но могут признавать их не соответствующими Конституции Российской Федерации, незаконными и т.д., после чего, орган их принявший, обязан их отменить. Свои полномочия в правотворческой сфере суды используют в последние годы очень активно. Например, судами общей юрисдикции за период с 2016 по 2018 годы было принято около 7 тыс. решений о признании нормативных актов (определенных частей нормативных актов) незаконными.
Каждый правотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.) по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию правотворческого органа. Все виды нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов, основанную на иерархической подчиненности. Каждый вид нормативных правовых актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется, исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, как правило, исходя из соотношения с законом.
В некоторых случаях в качестве дополнительного критерия определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственно-властных органов, как, например, для федеральных органов исполнительной власти. В случае нарушения правотворческим органом установленных юридических зависимостей акт должен быть признан неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, отменен, приостановлен и т.п.
Таким образом, положение нормативного правового акта и объем полномочий, закрепленных за органами их издающих, обуславливают юридическую силу издаваемых властным органом нормативных правовых актов. В свою очередь, от юридической силы нормативного правового акта зависит место акта в правовой системе, установление иерархических связей и соподчиненности с другими актами.Во-вторых, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение".8 Правовые нормы распространяют свое действие на всех участников правоотношений или на определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на не персонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы.
Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам".
К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их" . Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения" и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (например, для свода законов РФ), для определения того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.
Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов А.С. Пиголкин замечает: "Перечни актов, признанных утратившими силу ... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений". Примерами "актов нормативно-вспомогательного значения" могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов ("вводные законы"), указы Президента Российской Федерации об отмене ранее изданных указов или о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации об утверждении различного рода инструкций, положений, правил и т.д.
Следующая характеристика данного источника состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие "акт" является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица (лиц) его принявшего, вид (форма) акта, название, место и дата принятия, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.
Четвертая особенность нормативного правового акта как источника
права состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и
вступления в силу. Не случайно, специалисты говорят о "технологии
создания нормативного правового акта", состоящей из "последовательных
операций, в результате осуществления, которых в правовую систему
вливается новый официально действующий акт".11 Такой порядок содержится в Конституции РФ, федеральных законах или иных нормативных актах. Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений. Именно здесь, на одном из этапов правотворческого процесса (подготовки проекта нормативного правового акта), рассматриваются вопросы соотношения, будущего нормативного правового акта с другими актами.
В научной литературе встречается упрощенное название данного источника - нормативный акт. Вместе с тем, в действующей Конституции РФ несколько раз упоминается термин "нормативный правовой акт". Добавление прилагательного "правовой" здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящих в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.).
Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.
Но юридическая практика России не исчерпывается данной формой установления и закрепления правовых норм. Реальная жизнь намного сложнее и неизбежно требует в определенных ситуациях подключения более гибких форм выражения. В современный период развития российской правовой системы неуклонно возрастает значение нормативно-договорного регулирования. Нормативный договор как одно из средств регуляции отношений между определенным кругом субъектов проник практически во все сферы общественной жизни: экономико-хозяйственную, управленческую и др. Это вызвано процессом децентрализации правового регулирования и увеличением роли диспозитивных методов в праве и сокращением сферы применения императивных методов.
Субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают "нормативной властью" , определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает все-таки закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.
По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры РФ. Конституция РФ устанавливает следующие виды внутригосударственных нормативных договоров:
Федеративный договор от 31 марта 2019 года;
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др.
Широко используются нормативные договоры и в других отраслях, например, в трудовом праве. Здесь широкое распространение получили коллективные договоры, которые призваны регулировать трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в организации (ст. 7 КЗоТ РФ), между работодателем и профсоюзами.
Различное множество договоров возникает в управленческой сфере между федеральными министерствами, ведомствами и исполнительными органами субъектов федерации о сотрудничестве, соглашения о программах совместной деятельности, договоры о делегировании полномочий и т.д.
Второй вид нормативных договоров - международный договор Российской Федерации. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Международным договором установлено иное положение, чем в законе, то применяется международный договор.
Соотношение источников права в науке рассматривается как один из системообразующих факторов, формирующих национальную правовую систему. Главным аспектом в определении соотношения различных источников права является выявление иерархических зависимостей между ними. Существуют две точки зрения относительно верховенства источников права в России. Одни ученые на основе анализа ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации полагают, что в ней впервые в истории России закреплен примат международных источников права, в т.ч. международного договора РФ, над внутригосударственными источниками права (Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами), другие, главным образом специалисты международного права, признают верховенство Конституции в системе источников права Российской Федерации.
Однако в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. №119- ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен иной вариант соотношения: подчиненное положение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному закону. В ст. 4 данного закона закреплено следующее положение: "В случае несоответствия положений договоров положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов".
Такая формула вступает в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, которая устанавливает зависимость данного вида договоров только по отношению к Конституции Российской Федерации (п.1 раздела 2). Федеральные законы могут развивать положения Конституции, конкретизировать, дополнять ее и т.д., но не изменять ее установлений, в том числе закрепленного соотношения между различными источниками, что произошло в данном случае. Хотя закрепленное в законе соотношение больше соответствует принципам федерализма, является более точным, тем не менее вносить изменения в Конституцию Российской Федерации следует в другом (особом) порядке.
Следующую ступень в иерархии источников права Российской Федерации занимают законы и основанные на них подзаконные нормативные правовые акты. Это - самая многочисленная и основная группа нормативных регуляторов в Российской Федерации. Так же, как и Конституция Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные правовые акты являются разновидностями одного источника права - нормативного правового акта. Подробная характеристика законам и подзаконным нормативным правовым актам будет дана в следующих параграфах настоящей главы.
Таким образом, различные виды нормативных правовых актов занимают различное положение с точки зрения их юридической силы в системе источников права Российской Федерации, характеризуются разорванными (дискретными) иерархическими связями в российской правовой системе. Место между Конституцией Российской Федерации и группой законов отведено международным договорам Российской Федерации и общепризнанным принципам, и нормам международного права, а также некоторым видам внутригосударственных договоров.
Соотношение источников права, закрепленное в действующей Конституции Российской Федерации, призвано утвердить новый тип право понимания, основанного на признании естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, государственно-правовых гарантий его обеспечения.
Вместе с тем, он, по нашему мнению, и не совсем удачен. К примеру, международные договоры не предназначены регулировать абсолютно все внутригосударственные отношения, их задача - закрепить и гарантировать основные права и свободы человека в каждой цивилизованной стране мира. Будет более целесообразным, если приоритет международных договоров над государственными законами в Российской Федерации будет ограничиваться сферой прав и свобод человека, и это необходимо закрепить нормативно на конституционном уровне. Что касается внутригосударственных договоров, то их подчиненное положение по отношению к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам должно найти закрепление не в федеральном законе, а также как и в предыдущем случае - в Конституции страны.
Высокий статус нормативного договора в системе источников права Российской Федерации в настоящее время обусловлен его важной ролью в децентрализации правового регулирования и утверждении диспозитивных методов.
Проведенный нами анализ установления юридического соотношения различных источников права в Российской Федерации необходимо согласовать с положениями самой Конституции. В ней, в части 2 статьи 4 закреплено, что "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории
Российской Федерации, а формула, закрепляющая конкретное юридическое соотношение источников права, содержится в статье 15 и в п. 1 раздела 2 Конституции Российской Федерации.
К последнему по юридической силе источнику следует отнести правовой обычай, который применяется в случае отсутствия вообще каких-либо правовых актов, регламентирующих определенный вид общественных отношений (например, обычаи делового оборота).
Таким образом, выявление системных связей и свойств различных источников права невозможно без исследования различных аспектов реального соотношения между ними.
