Понятие и общая характеристика правотворчества
Понятие правотворчества
Среди многообразия правовых явлений, которыми характеризуется государственно-организованная жизнь современного общества, одно из центральных мест занимает правотворчество как процесс создания и (или) закрепления норм права. Это обусловлено, прежде всего, тем фактором, что от того, в какой мере действующие нормы права выражают потребности и интересы общества, от того, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит и достижение тех целей - непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Именно поэтому нормотворческая деятельность всегда является начальным этапом процесса правового регулирования.
Правотворчество – одно из важных направлений деятельности любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с изданием, изменением и отменой юридических норм. По результатам правотворческой работы – законам и иным нормативным правовым актам – судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.
В буквальном смысле слова правотворчество – это процесс создания правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах.
Вместе с тем, необходимо отметить, что пристальное внимание правоведов к проблеме правотворчества породило множество определений этого понятия. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (или всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов. Другая точка зрения трактует правотворчество намного шире. Так, например, С.В. Поленина дает следующее определение правотворчества : это «…направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.
Как представляется, основное различие между приведенными определениями состоит в том, что в первом случае понятие правотворчества связывается в первую очередь с процедурно-процессуальной деятельностью различных уполномоченных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь
5
процесс создания нормы права, начиная с возникновения идеи о необходимости приведения нормативного регулирования в соответствии со сложившимися в обществе отношениями и заканчивая принятием соответствующей нормы права и ее введением в действие.
Приведенные точки зрения на определение правотворчества в тех или иных вариантах сохраняются и в настоящее время. В научных трудах последнего времени, посвященных в большинстве своем проблемам законотворчества как формы правотворчества, авторы, как правило, охватывают весь процесс создания нормы права.
Исходя из данного определения можно выделить несколько элементов правотворчества:
1. познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации;
2. определение органа или иного субъекта (например, организации, должностного лица и пр.), управомоченного принять тот или иной правовой акт;
3. выбор формы закрепления создаваемой нормы права и формы самого акта, в котором эта норма будет закреплена;
4. подготовка, принятие или изменение нормативного акта в рамках соответствующих установленных процедур.
Естественно, что все вышеупомянутые элементы находятся между собой в органическом единстве, а, следовательно, выделение роли какого-либо из этих элементов, или его отсутствие делает дефектным правотворчество в целом.
Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативного правового акта служат:
1. общественно значимая проблема;
2. острая социальная ситуация;
3. нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом.
Помимо этого на проблему необходимости создания новой или изменения (отмены) старой нормы существенно влияют и иные факторы, о которых будет сказано ниже.
Искусство законодателя состоит в том, чтобы вовремя, точно и адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный «вызов», тем самым снять остроту ситуации.
6
Субъектами правотворчества могут выступать:
1. органы государственной власти, иные государственные органы, должностные лица этих органов;
2. депутаты и их объединения (например, фракции в законодательном (представительном) органе);
3. негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы, общественные объединения и др.), наделенные соответствующими полномочиями;
4. народ при вынесении наиболее важных вопросов общественной жизни на референдуме;
5. иные субъекты, наделенные соответствующими полномочиями.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных форм (процедур), содержащихся в конституциях, уставах, регламентах и т.п. и заключается в принятии новых норм права, отмене либо изменении действующих.
Правоведами выделяются следующие характерные черты правотворчества, отличающие его от других форм творчества:
1. правотворчество – это активная, творческая, государственная деятельность;
2. результат правотворчества – юридические нормы, воплощенные главным образом в нормативных правовых актах (кроме этого – в нормативных договорах, юридических прецедентах);
3. правотворчество – это важное средство управления обществом (с его помощью формируется стратегия развития общества, принимаются существенные правила поведения людей и их общностей);
4. уровень, культура и качество правотворчества – это показатель цивилизованности и демократичности общества.
Возвращаясь к проблеме влияния различных социальных факторов на правотворчество, необходимо отметить следующее.
Под социальным фактором правотворческой деятельности следует понимать «…явление общественной жизни, воздействующее в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона и в конечном счете на его содержание».
7
Все социальные факторы, оказывающие влияние на правотворчество, можно разделить на две большие группы:
a. основные (правообразующие) – факторы, которые обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей правового регулирования, и влияют на характер ее разрешения;
b. обеспечивающие, вспомогательные (процессуальные) – факторы, обеспечивающие надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникающей под влиянием основных факторов, путем принятия акта правотворчества.
По мнению С.В. Полениной, к числу правообразующих относятся следующие факторы.
1. Экономический фактор, отражающий условия и требования реформирования хозяйства страны, потребности и возможности экономики государства в целом и его составных частей, развитие социально-хозяйственной жизни общества.
2. Экологический фактор отражает состояние и уровень охраны окружающей природной среды в государстве, а также степень рационального использования природных ресурсов. Сюда же можно отнести и экологические проблемы глобального масштаба.
3. Демографический фактор связан с требованиями, вытекающими из половозрастной структуры населения, необходимости его воспроизводства, а также с процессами миграции населения, урбанизации и т.п.
4. Национальный фактор, охватывающий национальную и местную бытовую специфику, обычаи и традиции населения, языковые и религиозные особенности граждан, проживающих в определенных местностях и др.
5. Политико-правовой фактор, охватывающий все политические процессы, явления и факты различного уровня, которые оказывают воздействие на изменение национальной правовой системы. Свое выражение данный фактор находит в политических директивах и ориентациях, содержащихся в документах политических директивах и ориентациях, содержащихся в документах политических партий, общественных движений и организаций, в общественном мнении.
6. Ценностно-психологический фактор отражает особенности правовой
8
идеологии и правовой психологии субъектов – участников процесса правотворчества, в том числе депутатов, отдельных граждан и должностных лиц.
7. Социокультурный фактор, под которым понимается социальная культурность и правовая осведомленность как самих субъектов правотворчества, так и правореализаторов. Сюда же относится и уровень профессиональной добросовестности средств массовой информации.
В последнее время существенной влияние на правотворчество оказывает так называемый антикоррупционный фактор, связанный с деятельностью уполномоченных субъектов (специальных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления, экспертов), институтов гражданского общества и граждан по выявлению в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов с целью их последующего устранения в установленном порядке.
Помимо вышеперечисленных к числу правообразующих отдельные исследователи относят и другие факторы (например, географический).
В отличие от основных круг вспомогательных факторов относительно невелик. Так, С.В. Поленина все многообразие видов и подвидов процессуальных факторов сводит к четырем основным категориям, характеризующим любой вид управленческой деятельности:
• организационный;
• информационный;
• научный;
• программирующий.
Как уже отмечалось, правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных форм (процедур), содержащихся в конституциях, законах, регламентах, уставах, иных нормативных правовых актах и заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых.
Исходя из этого представляется возможным выделить ряд необходимых элементов, в своей совокупности образующих понятие «состав правотворчества»:
9
• во-первых, это познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации. Данный элемент характерен для начального этапа правотворческой деятельности;
• во-вторых, содержание правотворческой деятельности, представляющее собой совокупность последовательно совершаемых субъектами правотворчества действий, посредством которых реализуются их права и исполняются обязанности в сфере правотворчества и которые направлены на достижение правового результата – создание, изменение или отмену нормы права;
• в-третьих, субъекты правотворчества, в качестве которых выделяются определенные органы, организации, должностные лица, а в ряде случаев – и граждане (население, народ), управомоченные принять тот или иной правовой акт;
• в-четвертых, объекты правотворчества. К ним относятся:
a. с одной стороны – совокупность общественных отношений, на правовую регламентацию которых направлена деятельность субъектов правотворчества (общий объект);
b. с другой стороны – правило поведения, которое субъект правотворчества посредством осуществления определенных правотворческих процедур преобразует в нормативное предписание, затрагивающее или неопределенный круг участников правоотношения (например, закон, указ и пр.), или касающееся только ограниченного круга субъектов конкретного правоотношения (например, нормативного договора);
• в-пятых, форма закрепления создаваемой нормы права и форма самого акта, в котором эта норма будет закреплена;
• в-шестых, элементом правотворчества является сама процедура, ряд
последовательно совершаемых действий субъектов правотворчества по подготовке, принятию, изменению или отмене нормы права, нормативного акта или нормативного договора в целом, его опубликованию или доведению до заинтересованных лиц или населения, т.е. правотворческий процесс.
Говоря о реализации субъектами правотворчества своих прав и обязанностей в процессе создания, изменения или отмены нормы права, нельзя не остановиться на обеспечении этой деятельности.
10
Обеспечение правотворчества представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемый государством, специальными органами, организациями, должностными лицами, отдельными гражданами по созданию необходимых условий для достижения правового результата-появления и введения в действие новой нормы права.
В зависимости от целевой направленности различаются следующие направления обеспечения правотворчества:
• правовое;
• организационное;
• документальное;
• информационное;
• материально-техническое;
• социально-бытовое;
• финансовое и др.
В рамках рассматриваемого комплекса можно выделить:
1. силы обеспечения правотворчества;
2. средства обеспечения правотворчества.
К первой группе относятся:
• аппарат субъектов правотворчества – внутренний орган субъекта правотворчества, предназначенный для создания условий и обеспечения последнего всем необходимым в процессе реализации данным субъектом своих правотворческих полномочий (аппараты палат Федерального собрания Российской Федерации, аппарат Правительства Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, аппараты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (администрации), аппараты органов местного самоуправления муниципальных образований, отдельные службы организаций и т.д.);
• общественные приемные органов и должностных лиц, организаций (политических партий, иных общественных объединений) – как источник информации о социально-экономических процессах, тенденциях в обществе, о потребности или необходимости нормативного регулирования общественно значимых проблем;
11
• международные организации;
• различные негосударственные (прежде всего правозащитные) организации;
• правоохранительные и судебные органы;
• экспертные и консультативные советы, рабочие группы;
• внештатные эксперты, консультанты и иные сотрудники, референты, советники и помощники должностных лиц и органов (структурных подразделений органов);
• научные учреждения, специализированные организации (научно-исследовательские институты, вузы, юридические фирмы, экспертные учреждения и др.);
• другие лица, содействующие субъектам нормотворчества.
Ко второй группе (средствам обеспечения) можно отнести:
• материальные и финансовые средства (денежные средства, здания, помещения, техника и оборудование, расходные материалы, иные средства материального обеспечения);
• официальные печатные издания (Собрание законодательства Российской Федерации, Российская газета, Парламентская газета, официальные печатные издания органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др.);
• официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети интернет;
• научные и специализированные издания;
• иные средства информирования населения и заинтересованных лиц (различные негосударственные средства массовой информации, сайты организаций и общественных объединений в сети Интернет и др.);
• проведение мониторинга средств массовой информации;
• аналитические материалы, предоставляемые субъектам нормотворчества (тематические бюллетени, сборники, вестники, дайджесты, обзоры и др.);
• подготовка и распространение пресс-релизов о деятельности субъектов нормотворчества;
• наставления и инструкции по нормотворческой технике, экспертизе нормативных правовых актов и другим вопросам нормотворчества (включая должностные инструкции);
12
• результаты научных исследований;
• обучение и повышение квалификации субъектов нормотворчества и работников их аппаратов;
• компьютерные базы данных и локальные сети, позволяющие ускорить и оптимизировать процесс подготовки нормативного акта, его правовую экспертизу и т.д.;
• иные средства обеспечения правотворчества (проведение мероприятий в рамках постоянно действующих совещаний, общественная поддержка, правовое просвещение и др.).
Исходя из вышеизложенного можно утверждать, что правотворчество представляет собой сложное явление общественной и государственной жизни, во многом определяющее направление общественного развития. Поэтому учет всей совокупности социальных факторов при выработке правотворческих решений, строгое соблюдение принципов правотворчества является одной из важнейших задач субъектов этого процесса. Кроме того, нельзя недооценивать и роль юридической науки в теоретической разработке принципов и методик правотворческой деятельности, их обосновании и анализе действенности при формулировании правовых нормативов, организации и конструктивном соверщенствовании правовых отношений в цело.
13
Принципы правотворчества
Правотворческая деятельность государства, согласно конституционной теории и законодательной практике, должна осуществляться на базе ряда основополагающих принципов, которые определяют существо, характерные черты и общие направления этой деятельности.
Принципы правотворчества — основополагающие требования, принципы, выступающие методологической основой подготовки нормативных правовых актов.
Правотворчество достигает своих целей лишь в том случае, когда оно базируется на следующих важнейших принципах:
Принцип Верховенства Конституции и законов проявляется как в сущности законодательного процесса, так и в его содержании. Содержание законов как нормативных актов, обладающих высшей юридической силой, должно строго соответствовать основным признакам правового государства, отвечать идеям и установкам гражданского общества и нормам международного права. Этот принцип особенно актуален в федеративных государствах, где законодательство субъектов федерации должно строго соответствовать общефедеральным нормативным актам.
Принцип демократизма проявляется в особой процедуре разработки, обсуждения и принятия юридического акта уполномоченным органом, в привлечении граждан к правотворческой деятельности, обсуждению законопроектов и иных нормативных актов. Как это должно проходить? Правовые акты должны обсуждаться в трудовых коллективах, на конференциях, семинарах, должны проводиться социологические опросы, к этому должны широко привлекаться средства массовой информации, интернет - ресурсы. Как простые граждане, так и юристы (ученые и практики), должны не только высказывать свои личные суждения по законопроектам, но и доводить их до правотворческих органов, получать соответствующий ответ в случае принятия или непринятия. Законопроекты должны быть доведены до сведения населения, и должны быть максимально учтены мнения всех граждан. Зачастую наши правотворцы, в противоположность этому, принимают некачественные законы и деятельность депутатов называют «взбесившимся принтером».
Принцип профессионализма правотворчества - это участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
14
Принцип законности предполагает, что нормативные правовые акты:
• издаются правомочными на то органами и должностными лицами;
• принимаются при учете принципа разделения властей, неукоснительного соблюдения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъекта федерации;
• соответствуют принятой в стране конституции;
• принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами; внешне выражены в форме, предусмотренной законодательством (закон, указы, постановления, инструкции и т.д.);
• учитывают действующие правовые акты.
Принцип гуманизма означает, что принимаемые правовые акты должны защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, юридическими средствами создавать условия и механизмы воплощения их в жизнь.
Гуманистическая природа правовых актов связана с их соответствием нравственным началам: цели и предписания должны быть нравственно ориентированы и обращены к моральным регуляторам поведения человека. Нравственный потенциал норм права снимает проблему противостояния нормативных актов и субъектов правоотношений, стимулирует к исполнению норм права.
Принцип гласности заключается в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов на всех стадиях.
Принцип научности проявляется в том, что в процессе подготовки нормативных правовых актов изучаются социально-экономические, политические, культурные и иные факторы. Необходимость его соблюдения в правотворчестве особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития национальных, государственных, социально-экономических отношений до сих пор четко не определены, нет научно обоснованной концепции или теории, нет научно обоснованного вектора развития страны.
Принцип оперативность предполагает своевременность издания нормативных актов.
Принцип профессионализма правотворчества - это участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.
15
Принцип тщательности, скрупулезности подготовки проектов предполагает максимальное использование зарубежного и отечественного опыта, результатов социологических и иных исследований, разного рода справок и иных материалов. Следует избегать спешки в работе, принятия скороспелых, непродуманных решений.
Принцип технического совершенства принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.
Принцип системности - этот принцип частично входит в понятие «иерархия». Положение о системности правотворчества говорит о том, что принимаемые регулятивные и охранительные акты не должны противоречить действующему законодательству. Кроме того, системность призвана как можно больше исключать появление пробелов в праве и возникновение коллизий, использовать те методы и средства, которые характерны для нормы определённой отрасли. И конечно, вышеназванный принцип провозглашает Конституцию РФ в качестве главного закона государства. На его основе создаются и принимаются все нормы, а впоследствии формируются правовые отрасли.
Принцип справедливости подразумевает воплощение идеи гуманизма, а также равенства всех граждан государства. Данное положение говорит о том, что вновь созданный закон, норма права, статья должны относиться ко всем на основе равенства.
Принцип обеспеченности правотворческого процесса проявляется в использовании в правотворческой практике различных средств организации деятельности субъекта правотворчества по принятию нормативных правовых актов. К средствам обеспечения правотворческой деятельности относятся: информационное обеспечение правотворчества; планирование и программирование правотворческой деятельности; использование правотворческого эксперимента, правотворческого экспертного заключения; организационно-юридическое обеспечение правотворчества; демократическая поддержка правотворчества.
16
Виды и функции правотворчества
Виды правотворчества
Правотворчество представляет собой деятельность компетентных субъектов по формулированию общих правил поведения.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:
• непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
• правотворчество государственных органов (например, ГД РФ, Правительства РФ, различных министерств, федеральных агентств, Банка России);
• правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента РФ, министра, руководителя государственного учреждения);
• правотворчество органов местного самоуправления;
• локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
• правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов, политических партий).
Цель правотворческой деятельности — создать и сделать эффективной систему права.
В зависимости от значимости можно выделить:
• законотворчество — правотворчество высших законодательных представительных) органов власти - парламентов, в процессе которого принимаются нормативные правовые акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с особым процедурным регламентом;
• делегированное правотворчество — осуществляемая по поручению парламента нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;
• подзаконное правотворчество — деятельность, осуществляемая структурами, не относящимися к высшим представительным органам.
В общественной жизни возникают ситуации, когда нормы права целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах. Подзаконное правотворчество характеризуется
17
оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем
подзаконное правотворчество связано с непрозрачность процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
