Глава 1 Теоретические основы проведения аттестации на муниципальной? службе
1.1. Понятие муниципальной? службы и муниципального служащего
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности. В. И. Фадеев в своей? работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной? службы:
1) она учреждается и функционирует в сфере публичной? власти, носит публично-правовой? характер;
2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочии? местного самоуправления;
3) имеет определенную преемственность с государственной? службой? .
Муниципальная служба представляет собой? систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношении?. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный?, региональный?, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей? для них будет цель – улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов. Законодательное закрепление института муниципальной? службы в современном понимании и статуса муниципального служащего было сделано Государственной? Думой? 17 декабря 1997 г. в Федеральном законе «Об основах муниципальной? службы в Российской? Федерации».
С 1 июня 2007 г. закон утратил силу в связи с принятием ФЗ N25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной? службе в Российской? Федерации», который? был направлен на решение однои? из основных проблем реализации Федерального закона N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России?скои? Федерации» – проблемы нехватки квалифицированных кадров, в частности формирования единых подходов к правовому регулированию муниципальнои? службы, установления основ правового регулирования отношении?, связанных с поступлением граждан России?скои? Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, а также определения правового положения муниципальных служащих.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N25-ФЗ категория «муниципальная служба» определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постояннои? основе на должностях муниципальнои? службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательнои? комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя) .
Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N25-ФЗ должность муниципальнои? службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательнои? комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностеи? по обеспечению исполнения полномочии? органа местного самоуправления, избирательнои? комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальнои? службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностеи? муниципальнои? службы в субъекте России?скои? Федерации, утверждаемым законом субъекта России?скои? Федерации. Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ установлено: реестр должностеи? муниципальнои? службы в субъекте России?скои? Федерации представляет собои? перечень наименовании? должностеи? муниципальнои? службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образовании?, группам и функциональным признакам должностеи?, определяемым с учетом исторических и иных местных традиции?.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N25-ФЗ, должности муниципальнои? службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальнои? службы; главные должности муниципальнои? службы; ведущие должности муниципальнои? службы; старшие должности муниципальнои? службы; младшие должности муниципальнои? службы .
Важно подчеркнуть, что Федеральныи? закон N25-ФЗ не определяет статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссии? муниципальных образовании?, деи?ствующих на постояннои? основе. Они замещают муниципальные должности, но муниципальными служащими не являются (п. 2 ст. 1). Не являются муниципальными служащими технические исполнители в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Не относятся к категории муниципальных служащих и должностные лица муниципальных учреждении? и организации? поскольку должность муниципальнои? службы – это должность в органах местного самоуправления (п. 2 ст. 6).
В настоящее время на территории России?скои? Федерации насчитывается 24 тыс. 154 муниципальных образования. Муниципальных служащих с высшим образованием – 71,5%, служащих со средним специальным образованием – 24,8% и со средним образованием – 3,7%. Стоит отметить, что 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальнои? (государственнои?) службы более 5 лет. Так, в Нижегородскои? области данныи? показатель составляет 87,9%. В среднем на один городскои? округ в России?скои? Федерации приходится 271, 8 муниципальных служащих, на 1 муниципальныи? раи?он – 73,5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение – 11,9, на 1 сельское поселение – 4,8 муниципальных служащих .
Принципиальным положением Федерального закона N25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих России?скои? Федерации, является то, что замещение должностеи? муниципальнои? службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих России?скои? Федерации.
Данное положение Федерального закона является однои? из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальнои? службе многочисленные нормы трудового законодательства. Помимо количественнои? стороны категории муниципальнои? службы следует также выделить и качественные, отличающие ее от других видов служб:
1) муниципальная служба, как и любои? другои? вид службы, формируется и реализуется в установленных для нее организационных структурах. Если для государственнои? службы такои? является государственныи? орган, то для муниципальнои? службы – орган местного самоуправления;
2) цели и задачи муниципальнои? службы в социальном аспекте схожи с задачами государственнои? службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции России?скои? Федерации и законов – федеральных и субъекта России?скои? Федерации, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочии?, возложенных на муниципальную службу. В социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственнои? службы, но в границах муниципального образования, в рамках которых деи?ствует орган местного самоуправления, что, в свою очередь, выдвигает перед муниципальнои? службои? особые задачи: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; защита прав и законных интересов, прежде всего, самого муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом России?скои? Федерации, на территории которого находится муниципальное образование;
3) правовая регламентация муниципальнои? службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальнои? службы, управление службои?, которые определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта России?скои? Федерации и Федеральными законами N25-ФЗ от 2 марта 2007 г. и N131-ФЗ от 6 октября 2003 г.;
4) формирование состава муниципальнои? службы является задачеи?, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых норм о муниципальнои? службе;
5) принципы муниципальнои? службы. В юридическои? литературе, посвященнои? муниципальнои? службе, данныи? вопрос либо оставлен без рассмотрения, либо раскрывается в рамках ст. 4 Федерального закона N25-ФЗ от 2 марта 2007 г. (приоритет прав и свобод человека и гражданина; равныи? доступ граждан, владеющих государственным языком России?скои? Федерации, к муниципальнои? службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждении?, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего и т.д.
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с объективнои? и субъективнои? сторон. С объективнои? стороны муниципальная служба представляет собои? совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкои? и т. д. В этом смысле муниципальная служба рассматривается как комплексныи? правовои? институт.
С субъективнои? стороны муниципальная служба – профессиональная деятельность лиц, которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности.
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы. Муниципальная служба не является разновидностью государственнои?. Муниципальная служба свои?ственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители – муниципальные служащие – являются работниками органов местного самоуправления. Определяющеи? классификациеи? муниципальнои? службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов местного самоуправления на руководителеи?, специалистов и технических исполнителеи?. Федеральныи? закон и большинство исследователеи? придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образовании?, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждении? и организации?.
1.2. Понятие и сущность процедуры аттестации на муниципальнои? службе
В федеральном законе N 25¬ФЗ, ст. 32 «О муниципальнои? службе в России?скои? Федерации» определены приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальнои? службы, одним из которых является содеи?ствие продвижению по службе муниципальных служащих.
Институт аттестации муниципальных служащих в современных условиях имеет важное значения для осуществления полномочии? муниципальными служащими, а также влияет на продвижение муниципального служащего в плане карьерного роста. Совершенствование прохождения муниципальнои? службы невозможно без периодическои? аттестации служащих. Аттестация помогает решить вопросы, касаемо присвоения более высокого квалификационного разряда. Полагаем, что в первом параграфе первои? главы, стоит рассмотреть сущность аттестации, механизм аттестации, в свете деи?ствующеи? редакции Федерального закона от 02.03.2007 No 25-ФЗ «О муниципальнои? службе в России?скои? Федерации» .
Федеральныи? закон от 2 марта 2007 года No 25-ФЗ «О муниципальнои? службе в России?скои? Федерации» (далее – Закон) построен как рамочныи? нормативныи? акт с чрезмерно большим количеством норм диспозитивного характера, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальнои? службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации . Одним из способов, обеспечивающих равныи? доступ граждан к муниципальнои? службе и закладывающии? в основу замещения должности муниципальнои? службы профессиональныи? уровень и компетентность кандидата, является проведение конкурса. Федеральныи? законодатель, закрепив в Законе положение о том, что порядок и условия проведения конкурса определяются исключительно муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, не предусмотрел, какои? орган или должностное лицо принимает решение о проведении конкурса.
Подобное положение дел неоправданно расширяет усмотрение представителя нанимателя при отборе кадров на муниципальную службу.
Статья 18 указанного выше ФЗ регламентирует аттестацию муниципальных служащих. Процесс аттестации муниципального служащего проводится с целью определения соответствия этого служащего замещаемои? должности на муниципальнои? службе. Подобная процедура проводится один раз в три года. Процедуре аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:
1) лица, замещающие должности муниципальнои? службы меньше 1 года;
2) лица, которые достигли возраста 60 лет; 3) беременные женщины;
4) женщины, которые находятся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация названных муниципальных служащих будет возможна не раньше чем через 1 год после выхода из отпуска;
5) лица, которые замещают должности муниципальных служащих на основании заключенного с ними срочного трудового договора .
Согласно ст. 12 Конституции России?скои? Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственнои? власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнеи?шие функции определены актами органов государственнои? власти – федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты деи?ствуют в русле общегосударственнои? политики – экономическои?, социальнои? и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ) .
Правовая регламентация аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы нормативных актов, решении? по этим вопросам органов местного самоуправления.
Как отмечает А. П. Алексеев, система правового регулирования муниципальнои? службы включает три уровня: федеральныи?, субъектов РФ и муниципальныи?. При этом вопросы аттестации муниципальных служащих решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальнои? службе .
По мнению Ю. Н. Старилова, аттестация государственных служащих решает задачи по стимулированию их труда, повышению дисциплины, ответственности и профессионализма по обеспечению функционирования механизма продвижения по службе, в том числе по выявлению потенциальных возможностеи? служащего в целях его повышения в должности, и ряд других задач .
Представляется, что аналогичные задачи ставятся в ходе проведения аттестации муниципальных служащих. Поскольку процесс прохождения муниципальнои? службы является продолжительным по времени, муниципальныи? служащии? может стать профессионально непригодным для исполнения должностных обязанностеи?, что в целом негативно скажется на работе органов местного самоуправления. Поэтому и на государственнои?, и на муниципальнои? службе аттестация проводится в целях определения уровня профессиональнои? подготовки и соответствия аттестуемого занимаемои? должности.
Сущность аттестационнои? деятельности раскрывается в принципах аттестации. Они вырабатываются аттестационнои? практикои? муниципальных органов. Аттестация муниципальных служащих выстраивается на следующих принципах:
1. внепартии?ность, всеобщность, гласность, периодичность (систематичность) аттестации;
2. объективность и комплексность оценки;
3. коллективность и обоснованность оценки и рекомендации? аттестационнои? комиссии;
4. обязательность принятия по результатам аттестации организационно- правовых мер ответственности и стимулирования.
Основнои? задачеи? аттестации сотрудников считается оценка соответствия уровня труда, качества и потенциала личности требованиям выполняемои? деятельности. Однако такая оценка проводится не ради нее? самои?, а для того, чтобы на ее основе принять верное кадровое решение о поощрении (наказании), перемещении или обучении сотрудников.
Целью аттестации при продвижении по службе является приведение человеческого ресурса в соответствие со стратегиеи? организации. Руководитель может применить аттестацию для того, чтобы повлиять на сотрудников и это может повысить эффективность работы его подразделения. Но аттестация должна так же служить основои? для принятия кадровых решении? о направлении на обучение, зачислении в кадровыи? резерв, изменении оплаты труда и т.п. Для этого, результаты оценки сотрудника и рекомендации, подготовленные на их основе, должны быть объективны .
Контроль за соответствием уровня квалификации муниципального служащего занимаемои? должности осуществляется посредством периодическои? аттестации. При этом, как верно отмечено Г.Е. Владимировои?, Л.В. Заи?цевои?, Т.С. Масловскои?, аттестация, помимо стимулирования роста профессионализма муниципальных служащих, имеет и другие важные цели: повышение ответственности и исполнительскои? дисциплины, упорядочение сфер труда, оказание помощи муниципальному служащему в развитии его способностеи? и др .
Аттестационная процедура представляет собои? порядок последовательнои? реализации требовании? (условии?) аттестационнои? деятельности в различных органах местного самоуправления, их организационного и технического обеспечения, т.е. систему последовательных деи?ствии? по осуществлению аттестации.
Непосредственная деятельность по осуществлению аттестации – это управленческая аттестационная процедура, которая имеет организационно- правовои? характер.
В то же время, приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальнои? службы в силу ст. 32 Закона N 25-ФЗ являются:
– назначение на должности муниципальнои? службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;
– содеи?ствие продвижению по службе муниципальных служащих;
– подготовка кадров для муниципальнои? службы и дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих;
– создание кадрового резерва и его эффективное использование и т.д. .
Данныи? перечень может быть расширен законами субъектов РФ.
Аттестация муниципальных служащих считается правовым средством расширения демократических начал в кадровои? политике и в управлении муниципальнои? службои?. Средством обеспечения формирования, а так же реализации целенаправленнои? и предсказуемои? кадровои? политики в органах местного самоуправления.
Аттестация муниципальных служащих выполняет определенные функции: функцию оценки, контроля, политическую и информационную функции.
Опыт проведения аттестации показывает нам ее положительное влияние на все стороны деятельности руководителеи? и специалистов, повышение требовательности и усиление ответственности за выполнение должностных обязанностеи?, своевременность и качество принимаемых решении? .
Таким образом, в заключение первого параграфа можно сделать вывод, что под аттестациеи? муниципальных служащих понимается деятельность, в процессе которои? аттестационная комиссия в рамках установленнои? научно обоснованнои? процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемои? должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебнои? деятельности, результатами которои? становятся оценка и рекомендации аттестационнои? комиссии по улучшению труда как аттестуемого лица, так и аппарата всего муниципального органа. Думается, что аттестация это деятельность, которая раскрывается в полном объеме только при эффективном функционировании ее механизма.
1.3. Механизм проведения аттестации муниципальных служащих
Аттестация муниципального служащего проводиться в установленном законодательством порядке. Это проверка квалификации, уровня профессиональнои? подготовки и соответствия служащего замещаемои? муниципальнои? должности муниципальнои? службы, путем периодическои? оценки его знании?, опыта, навыков, результатов деятельности и способностеи? к выполнению полномочии? по замещаемои? должности муниципальнои? службы. Также является целью решения вопроса о присвоении муниципальным служащим квалификационных разрядов.
Аттестация просто необходима для определения уровня профессиональнои? подготовки служащего и степени ее соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальнои? службы, а также для присвоения квалификационного разряда.
Субъектом аттестации является группа лиц (коллегия). Она производит оценку профессиональных, деловых, личных качеств служащего и результатов его деятельности.
Субъекты аттестации, оценивают лицо при прохождении муниципальнои? службы. В узком понимании, субъектом аттестации является аттестационная комиссия, состоящая из наиболее авторитетных, профессиональных и принципиальных сотрудников.
Объектом аттестации являются муниципальные служащие, которые согласно требованиям специального нормативного акта, подлежат аттестации. Это те, кого оценивают (лица, занимающие муниципальные должности муниципальнои? службы в органах местного самоуправления) .
При аттестации оцениваются: профессиональные, деловые качества работников, их способность работать с людьми, делаются выводы об их соответствии занимаемои? должности.
Аттестации подлежат муниципальные служащие, замещающие в муниципальных органах: младшие, старшие, ведущие, главные и высшие муниципальные должности муниципальнои? службы. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Аттестация муниципальных служащих, имеет большое значение в практическои? деятельности муниципальных органов. Совершенствование прохождения муниципальнои? службы, недопустимо без периодическои? аттестации служащих.
Продвижение по служебнои? лестнице осуществляется путем назначения на высшую должность, объявления конкурса на замещение вакантнои? должности муниципальнои? службы. Так же присвоения более высокого квалификационного разряда. Право на продвижение по муниципальнои? службе будет выполнено, при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих обязанностеи?.
