1. Общие характеристики нормативно-правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд на примере Российской Федерации
1.1. История формирования и развития законодательства в сфере института поставки для государственных и муниципальных нужд
Правовое регулирование отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, в российском законодательстве имеет свою историю и корни . Уже в XVII в. начали формироваться основы современных положений о поставке товаров для государственных нужд, но Соборное Уложение 1649 года еще не содержало специальных положений, посвященных указанным правоотношениям. При анализе данного документа можно сделать вывод, что в данный период участие государства в экономическом обороте было ограниченным и проявлялось в виде монополии на изготовление и продажу отдельных товаров, обложение налогами доходов с различных объектов, сбором пошлин, возложением повинностей на крестьян и посадских людей .
Институт договора поставки известен еще дореволюционному законодательству и берет свое начало в XVII веке при правлении царя Алексея Михайловича. Согласно Указу царя Алексея Михайловича от 07 июля 1654 г. «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»: «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людям: велено на Москве и в городех Государев указ всяким людям сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полторы рубли, а то велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут».Важность данного указа заключается в том, что в нем был зафиксирован переход государства от сбора дани (то есть принудительного изъятия собственности) к выкупу у населения необходимых товаров, и, как следствие, удовлетворения нужд, обозначенных государством.
В законодательных актах XXVIII века эта идея получает дальнейшее развитее. Именно при Петре Великом, сделки, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, получили особое значение благодаря закреплению в законодательстве . Увеличение материальных потребностей государства, обусловленное реформами Петра I, привело к необходимости развития правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд. Был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения:
- Именной указ Петра I от 27 декабря 1714 г. «О подрядах», который устанавливал обязательную отчетность по заключенным и исполненным договорам поставки товаров для государственных нужд (подряды распределялись на конкурсной основе по определенным направлениям государственных надобностей);
- Сенатский указ от 25 января 1716 г. «О подрядах и договорных письмах» ;
- Указ Петра I Сенату от 9 апреля 1720 г. «О составлении положения о подрядах при государственных работах и поставках» (создание Государственной Камер-коллегии, в обязанности которой входило заключать договоры поставки) и т.д. Данные указы наглядно показывают, что отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд изначально регулировались нормами специального законодательства.
Дальнейшее развитее законодательное регулирование отношений поставки получило при правлении Елизаветы Петровны. Так, в частности, в 1758 г. были приняты Регулы Провиантского и Комиссариатского правления и Регламент о управлении адмиралтейств и флотов 1776 г. В последующем также принимается череда указов: в 1776 г. – «О контрактах по подряду, поставках и откупах»; в 1784 г. – «О производстве торгов на подряды»; в1790 г. «О приеме залогов по подрядам, поставкам и винным откупам», что свидетельствует об отраслевом принципе формирования законодательства о поставках. С XVIII века договор поставки как самостоятельный договорный вид был включен в Свод законов Российской империи. Вопрос о самостоятельной природе договора поставки долгое время являлся дискуссионным. Еще Д.И. Мейер в своих исследованиях отмечал сходство договоров купли-продажи и поставки, подобные идеи высказывали и другие известные цивилист Г.Ф. Шершеневич, В.И. Синайский и др. При этом данными учеными выделялись некоторые отличительные черты указанных выше договоров. Во-первых, это момент исполнения договора: для исполнения договора поставки необходим срок, для купли-продажи срок не устанавливается, поскольку он исполняется незамедлительно. Во-вторых, это предмет исполнения – товар, который является предметом поставки, не обязательно должен быть индивидуально определен, в отличие от купли-продажи. В-третьих, принадлежность товара субъекту в момент заключения договора – продавец в договоре купли-продажи всегда собственник, в отличие от поставщика. В-четвертых, распределение обязанности по доставке товара покупателю, которая в договоре поставки предполагается .
В XVIII-XIX вв. существенно увеличилось количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поставке товаров для государственных нужд. Все нормы были собраны в Положении о казенных подрядах и поставках, которое предшествовало изданию в 1833 году Свода гражданских Законов, и по инициативе Сперанского М.М. было включено в данный Свод, а в 1887 году было выделено в Положение о казенных подрядах и поставках. Победоносцев К.П. отмечал, что основной целью законодательства о казенных подрядах и поставках того времени было «с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, обеспечением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле» .
В российском дореволюционном законодательстве правовое регулирование договоров поставки и подряда с казной было единым. Отграничение правовых норм, регулирующих порядок заключения договоров подряда и поставки с казной, от договоров, где сторонами договора выступают частные лица, свидетельствует, что уже в XIX в. законодатель подчеркивал специфику такого субъекта гражданских правоотношений как государство. Причем, казна в гражданских правоотношениях выступала как субъект имущественных прав, ведь договоры казенного подряда или поставки заключались от имени государства и «должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием Императорского Величества» .
Договоры поставки и подрядов с казной заключались путем производства личных торгов; посредством запечатанных объявлений; посредством торгов и запечатанных объявлений. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.
Принципом проведения торгов была гласность – о намерении вступить в договор объявлялось в печатном издании того или иного уровня, в зависимости от цены заключаемого договора. Казенное учреждение на торгах выставляло условия, на которых предполагалось заключить договор, и в некоторых случаях и цену, выше которой оно не согласится заключить договор. Торги проводились путем понижения предложенной цены. Предложение, оказавшееся наиболее выгодным государству, принималось казенным учреждением. Данный порядок заключения договоров подряда или поставки с казной был рассчитан на то, что участники, опасаясь более привлекательного предложения со стороны конкурентов, будут предлагать наиболее выгодные для государства условия.
Положением о казенных подрядах и поставках предусматривалось обеспечение заключаемых договоров с казной. Как правило, это был залог, а в некоторых случаях поручительство. Со своей стороны казна предоставляла контрагенту различные пособия. Они могли выражаться в предоставлении материалов, помещений и т.п. Как правило, контрагенту в качестве данного пособия выдавался задаток, который обеспечивался стоимостью залога, тем самым казна защищала свои интересы, а контрагент получал наличные деньги.
В указанном ранее Положении 1887 года законодательно были закреплены порядок и условия заключения с казной договоров поставки и подряда, ответственность сторон за нарушения обязательств по данным договорам. К отношениям по казенным поставкам или подрядам, не урегулированным Положением о казенных подрядах и поставках, применялись общие положения о договорах поставки и подряда. Таким образом, правовые нормы, регулирующие отношения по казенным поставкам и подрядам, являлись неотъемлемой частью системы гражданского права. В соответствии с Положением общие нормы должны были применяться «...во всех тех случаях, на которые не существует Закона специального» и «Закон специальный отменяет применение общего лишь в отношении тех предметов, которые в нем определены» .
Проект Гражданского уложения, который был внесен на рассмотрение Государственной Думы в 1913 г., признавал договор поставки разновидностью договора купли-продажи с определенными особенностями, что соответствовало приоритетным доктринальным представлениям.
После Октябрьской революции вплоть до окончания Гражданской войны (1917–1922гг.) договорное регулирование поставок товаров для государственных нужд не применялось, поскольку проводилась тотальная национализация имущества, при котором наличие частной собственности отрицалось. Распределение материальных благ осуществлялось административными методами на основании распорядительных актов власти, а заготовка продукции – в порядке продразверстки административными методами. Ситуация изменилась после окончания Гражданской войны в период действия новой экономической политики (НЭП), которая была направлена на возрождение товарно-денежных связей. В этот период для товарообмена стали применять как договор купли-продажи – для отношений между частными лицами, так и договор поставки – для отношений между частным лицом и государственным органом, осуществляющим закупку для нужд государства. Регулирование последних осуществлялось Декретом СНК от 4 октября 1921 г. «О порядке привлечения подрядчиков и поставщиков к выполнению заданий, возлагаемых на них государственными органами».
После утверждения и введения в действия Гражданского кодекса РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках. Заключение договоров поставки государственными учреждениями и предприятиями в соответствии с Положением о государственных подрядах и поставках, утвержденным декретом СНК СССР (Советом народных комиссаров) от 27 июля 1923 г., производилось путем публичных торгов. Объявление о проведении торгов подлежало опубликованию «...во всеобщее сведение» .
Отношения между поставщиком и государственным органом регулировались общими положениями Гражданского кодекса РСФСР о купле-продаже. Однако данное Положение, учитывая особенности положения государственного органа как субъекта гражданских правоотношений, предусматривало некоторые ограничения для контрагентов: договоры на сумму, указанную в Положении о государственных подрядах и поставках, подлежали утверждению соответствующим народным комиссаром, а договоры, заключаемые органами, находящимися на финансировании из местного бюджета, – президиумом соответствующего губернского исполнительного комитета.
Обязательным требованием договора государственной поставки было включение в него условий о неустойке. Она взыскивалась как в случае неисполнения договора, так в случае и просрочки исполнения, причем в случае неисполнения поставщиком своих обязательств с него одновременно взыскивались и убытки, и неустойка.
Таким образом, не смотря на кажущуюся свободу контрагентов при заключении договора государственной поставки, Положение о государственных подрядах и поставках вводило некоторые ограничения в связи с особым положением государственного органа в гражданском обороте. Вплоть до окончания новой экономической политики поставки регулировались общими положениями о купле-продаже ГК РСФСР 1923 г., а также Положением о государственных подрядах и поставках 1923 г.
В предвоенный период (с 1936 по 1941 г.) договор поставки заключается между социалистическими предприятиями в рамках выполнения плана хозяйствования. Указанный исторический этап социально-экономического развития страны характеризуется тем, что под влиянием индустриализации частноправовые отношения периода НЭПа утрачивают свое значение. В области договорного регулирования возникает новое понятие «плановый договор», плановый акт, который использовался также применительно к отношениям по поставке товаров и выдавался в централизованном порядке. Экономика начинает становиться административно-плановой.
Во время Великой Отечественной войны и послевоенный период договорное регулирование фактически утрачивает свое значение и развивается система целевых имущественных фондов, за счет средств которых осуществлялось распределение товаров. Последствия военного периода сказались на формировании системы организации народного хозяйства, которая характеризовалась формированием и последовательным исполнением плана экономических показателей. Договор поставки выступал «в качестве основной правовой формы отношений социалистических организаций по снабжению и сбыту продукции в народном хозяйстве и одновременно ведущим хозяйственным договором».
Договор поставки использовался как для передачи товаров в рамках плановой системы хозяйствования, так и для передачи товаров, которая осуществлялась между организациями по их усмотрению вне плана. Подобная система регулирования была заложена принятым в 1964 году Гражданским кодексом РСФСР (далее – ГК РСФСР 1964 г.). В гражданско-правовой доктрине советского периода необходимость выделения самостоятельного планового договора поставки объяснялась тем, «что производство на социалистических предприятиях велось в плановом порядке, что было возможно лишь при условии, если такой же плановый характер носили и договоры, направленные на обеспечение производства оборудованием, сырьем и на реализацию продукции социалистических предприятий».
Лишь «Временным положением о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы», утвержденным постановлением Советом Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889, предусматривалось сокращение доли обязательного государственного заказа в общем объеме выпускаемой предприятием продукции, но обязательный для предприятия заказ при этом сохранялся. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народнохозяйственной значимости продукции и устанавливались по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации, материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году»централизованное распределение материальных ресурсов и государственный заказ были упразднены. Данным постановлением было установлено, что обеспечение материально-техническими средствами осуществлялось на основе горизонтальных хозяйственных связей. Размещение заказов на поставку продукции осуществлялось на договорной основе. Лишь поставки продукции на экспорт, для общесоюзных нужд, выполнения обязательств РСФСР по межреспубликанским поставкам, обеспечения республиканских государственных программ осуществлялись по ограниченной номенклатуре централизованно регулируемой продукции (товаров). При размещении заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд поставщиками согласовывались условия исполнения указанных договоров, и заключался контракт с соответствующей государственной организацией. На основании заключенного контракта организация имела право выдать поставщику извещение о прикреплении к конкретному потребителю. Это извещения являлось основанием для заключения между поставщиком и потребителем договора. Причем для поставщика заключение данного договора являлось обязательным.
Для поставщиков предусматривались и льготы. Ими могли быть встречное обеспечение материально-техническими ресурсами, льготные ставки по кредитам банка, преимущественное право получения лицензий на поставку на экспорт продукции. В качестве мер ответственности выступали не только уплата неустойки и возмещение убытков, но лишение данных льгот.
Уже в «Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик», принятых 31 мая 1991 г., было предусмотрено, что «...особенности поставки товаров для государственных нужд определяются специальным законодательством» .
Обобщая все вышесказанное, мы можем сделать вывод о постепенном усложнении системы государственных закупок и, соответственно, правовых механизмов их регулирования. Это связано с тем, что жизнь и общество постоянно меняются, следовательно, и тенденции развития данной сферы отношений развиваются непосредственно в ногу со временем.
1.2. Правовое регулирование договора поставки на этапе современной России
К данному историческому этапу можно отнести появление современной России в 1991 году. Он связан с формированием новых подходов к регулированию экономики и становлением рыночных отношений. Следует отметить, что этот этап продолжается по сей день. Рынок рассматривается как саморегулируемая система и формирует потребности своих субъектов с учетом закона спроса и предложения. Рыночные отношения имеют в основе свободу воли субъекта и, соответственно, частноправовые начала регулирования. В указанный период социально-экономического развития происходит отказ от административного распределения материальных благ, а на уровне закона закрепляется свобода осуществления предпринимательской деятельности. Многие государственные предприятия меняют форму собственности, а система договорных отношений обеспечивает предпринимательские нужды. Субъектами данных отношений становятся юридически лица и индивидуальные предприниматели. На смену «Основам гражданского законодательства» 1991 года и ГК РСФСР 1964 года приходит современный Гражданский Кодекс РФ– базовый нормативный акт, определяющий правила правового регулирования поставки товаров.
Таким образом, на сегодняшний день поставка товаров для государственных или муниципальных нужд регулируется положениями параграфа 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 525-534). Выделение такой самостоятельной группы правовых норм, позволяет судить как о важности института государственных или муниципальных поставок товаров, так и необходимости такого регулирования данных отношений, которое бы в должной мере учитывало и частные и публичные интересы.
При этом необходимо учитывать, что правовое регулирование отношений по поставкам товаров для государственных или муниципальных нужд во многом настолько специфично, что оно по многим позициям не только не совпадает с регулированием так называемой общей поставки товаров, но и содержит целый ряд существенных особенностей. При этом отношения по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд регулируются не столько ГК РФ, сколько специальными законами.
Первым среди специальных законодательных актов, регулирующим отношения по поставке для государственных нужд, стал Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», который ввел новые правила формирования заказов, их размещения и исполнения на поставку продукции для государственных нужд. В указанном Законе впервые было дано законодательное определение понятия «государственные нужды».
Под «государственными нуждами» понимались потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также были перечислены цели, для достижения которых осуществлялась поставка для государственных нужд. В перечень вошли федеральные целевые программы, межгосударственные целевые программы, экспортные поставки продукции для выполнения экономических обязательств РФ, поставки в государственный материальный резерв, поддержание обороноспособности и государственной безопасности.
Во исполнение Закона РФ от 28 мая 1992 г. было принято постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». И именно в данном законодательном акте было подтверждено упразднение всех форм государственного обеспечения материально-техническими ресурсами и их централизованное распределение.
На уровне субъектов Российской Федерации сформировалась отдельная система законодательства о закупках, а так же собственная база нормативных актов субъектов.
До принятия Закона № 94 от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими отношения в сфере его действия, являлись Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Необходимо также упомянуть «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд», утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В этих же целях Указом Президента РФ от 25 июня 1997 г. № 630 устанавливается звание «Поставщик продукции для государственных нужд России».
Для совершенствования регулирования размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд требовался наиболее систематизированный нормативный акт. Необходимо было проанализировать имеющиеся акты, практику, исторические аспекты и свести все это к логическому итогу. Таким образом, одним из существенных моментов в необходимости разработки и принятия Закона № 94-ФЗ явился инициированный Президентом РФ процесс гармонизации отечественного законодательства, приведение его в соответствие с нормами и положениями Всемирной Торговой Организации (ВТО). То, что присоединение России к ВТО остается государственным приоритетом, отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 г. В Послании 2002 года Президент РФ прямо обозначил задачу «по гармонизации нашего законодательства, нашей правовой базы с нормами ВТО» .
Законопроект Федерального закона № 94-ФЗ был разработан с учетом отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов ВТО, Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).
В данном правовом акте появляются формы и порядок размещения государственных заказов в Российской Федерации. Они определялись путем проведения торгов (в форме открытых или закрытых конкурсов и аукционов), либо без проведения торгов (путем запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика, на товарных биржах). В Законе предусматривались дополнительные гарантии обеспечения исполнения государственного и муниципального заказа. Упоминалось также ведение специального реестра недобросовестных поставщиков, в который заносилась информация об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта; о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с нарушением ими государственных или муниципальных контрактов. Были утверждены Порядок закупки и поставки товаров и продукции, выполнения работ и услуг для федеральных государственных нужд и Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд.
В ноябре 2010 года в Послании Федеральному собранию президент РФ Дмитрий Анатольевич Медведев поручает реформировать систему государственных закупок. Государственная Дума РФ в 2013 году принимает в третьем чтении, а президент РФ Владимир Владимирович Путин 05 апреля 2013 года подписывает Закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг». Закон вступил в силу 01 января 2014 года и отменил ранее действующий Закон № 94-ФЗ.
В настоящее время совокупность норм, регулирующих отношения по поставке для государственных нужд, представляет собой сложную многоуровневую систему законов и иных нормативных правовых актов. К указанным отношениям применяются правила о договоре поставки, изложенные в статьях 506-522 ГК РФ, а затем (при отсутствии соответствующих правил) применяются общие положения о купле-продаже (ст. 454 ГК РФ). Как было отмечено в предыдущем параграфе кроме норм, изложенных в Гражданском кодексе РФ и Законе о Закупках №44-ФЗ, действуют специальные Законы:
- Федеральный закон от 02 декабря 1994 г. № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;
