Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы высшей ценностью (ч.1 ст.1, ст. 2), гарантирует государственную защиту материнства, детства и семьи (ст. 38). В особой правовой защите со стороны государства нуждаются дети в силу своего возраста, физической и умственной незрелости.
В последнее десятилетие обеспечение благополучного и безопасного детства стало одним из основных национальных приоритетов Российской Федерации. Защита прав каждого ребенка, создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых в отношении детей, и правонарушений самих детей определены ключевыми задачами Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» (далее - Национальная стратегия) .
Учитывая результаты, достигнутые в ходе реализации данной Национальной стратегии, в целях совершенствования государственной политики в сфере защиты детства Указом Президента РФ от 29.05.2017 № 240 в Российской Федерации 2018–2027 годы объявлены Десятилетием детства.
План основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.07.2018 № 1375-р, предусматривает реализацию Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года, включая мероприятия по противодействию криминализации подростковой среды.
Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовершеннолетними, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, предусматривает в числе основных направлений деятельности сил обеспечения общественной безопасности Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 14.11.2013 Пр-2685.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты региональные законы, направленные на профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних .
Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая 28.02.2019 на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, выделил развитие системы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних в качестве одного из важнейших приоритетов .
Вместе с тем, несмотря на принимаемые на государственном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, состояние законности в рассматриваемой нами сфере правоотношений вызывает обоснованную обеспокоенность.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2018 году прокурорами выявлено 96 350 нарушений законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что на 8,6% больше чем в 2018 году . Многочисленны нарушения в деятельности органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов опеки и попечительства и иных органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В этих условиях надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних остается в последние годы одним из приоритетных направлений надзорной деятельности органов прокуратуры.
По фактам выявленных нарушений прокурорами принимаются соответствующие меры реагирования. Так в 2018 г. прокурорами в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних внесено 25 634 представления, что на 18,3% больше чем в 2017 г. (21 670 представлений), растет число лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности. В 2018 г. по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено 1 281 уголовное дело, что на 12,8% больше чем в 2017 году. В 2018 г. опротестовано 6 735 незаконных правовых актов (2017 – 6 519, 2016 – 5 776).
На обеспечение действенного прокурорского надзора ориентируют прокуроров приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 188) и от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» (далее – приказ Генерального прокурора РФ № 7).
Вместе с тем данному направлению надзорной деятельности не во всех субъектах Российской Федерации органами прокуратуры уделяется должное внимание. Имеют место недостатки в организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, в выборе надлежащих методики и тактики проведения проверок и применения соответствующих мер реагирования на выявленные нарушения, не все прокуроры обладают должной квалификацией.
На эффективности исследуемого направления надзора сказывается также несовершенство законодательства, особенно регионального, отсутствие единой правоприменительной прокурорской и судебной практики, должного методического и научного обеспечения.
Все это свидетельствует о необходимости более тщательного, глубокого исследования проблемных теоретических, правовых и прикладных аспектов прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выработки конкретных практических предложений, направленных на повышение эффективности данного направления надзорной деятельности, что в своей совокупности и обусловило актуальность темы проведенного исследования.
Объектом исследования выступает совокупность правоотношений, складывающихся в процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Предмет исследования составляет деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, ее правовые и теоретические основы, практика прокурорского надзора в исследуемой области, объективно отражающая объект исследования, нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в исследуемой сфере.
Целью исследования является подготовка на основе изучения и анализа теоретических, правовых и прикладных аспектов прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних выводов и предложений, направленных на совершенствование его теоретической базы, правового регулирования и правоприменительной практики, повышение эффективности данного направления прокурорского надзора.
Данная цель предопределила постановку и решение следующих задач исследования:
определить цели, задачи, предмет, объекты, пределы прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, раскрыть их содержание;
проанализировать законодательство, регулирующее вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере, по результатам проведенного анализа которого внести предложения, направленные на совершенствование норм федерального и регионального законодательства;
раскрыть основные аспекты организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выявить характерные проблемы и предложить пути их решения;
исследовать и обобщить практику прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, выделить особенности проведения проверок в этой сфере и принятия мер реагирования на выявленные нарушения;
исследовать актуальные аспекты организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних подразделениями органов внутренних дел и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, отразить особенности проведения проверок в данных органах, внести предложения по совершенствованию методики таких проверок.
Степень разработанности темы. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних нашли свое отражение в работах А.С. Арутюняна, А.В. Гришина, А.В. Ермакова, Н.В. Коваль, О.Н. Коршуновой, О.Ю. Кузнецовой, Е.Н. Мозымовой, М.Л. Огурцовой, О.В. Пристанской и др.
Отдельным аспектам прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних посвящены работы А.А. Беженцева, Ю.В. Беляниновой, О.И. Величко, Т.Г. Воеводиной, Е.О. Винниченко, Е.Р. Ергашева, Д.И. Ережипалиева, С.С. Козлова, Е.Н. Костенко, Н.И. Остапенко и др.
Признавая бесспорную значимость данных исследований, полагаем, что они не исчерпали всех проблемных вопросов, требующих своего разрешения.
Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания (логический, системный, сравнительно-правовой, статистический и др.), применение которых позволило всесторонне исследовать актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Теоретическую базу исследования составили научные труды видных ученых в сфере прокурорского надзора К.И. Амирбекова, В.Г. Бессарабова, В.И. Баскова, А.Ю. Винокурова, В.Г. Даева, А.Х. Казариной, Н.Н. Карпова, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, М.Н. Маршунова, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, Н.В. Субановой, М.С. Шалумова и др.
В качестве эмпирической базы использованы результаты изучения, обобщения и анализа материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, прокуратур городов (районов), в том числе справки, обобщения, информационные письма, методические рекомендации, докладные записки, обзоры и другие аналитические документы по исследуемому направлению деятельности, акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, статистические данные о работе органов прокуратуры и иных правоохранительных органов в исследуемой сфере.
Нормативная база исследования включает в себя: положения Конституции Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также регламентирующие надзорную деятельность органов прокуратуры в исследуемой сфере правоотношений; организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации.
Полученные в процессе исследования результаты позволили сделать следующие выводы и внести следующие предложения:
1. Прокурорский надзор за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений надзора за исполнением законов о несовершеннолетних, что обусловлено повышенной социальной значимостью профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, спецификой предмета и объектов надзора, неудовлетворительным состоянием законности в данной сфере и несовершенством действующего законодательства.
2. Под предметом прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних предлагается понимать соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов органами и учреждениями системы профилактики, их должностными лицами при осуществлении деятельности, направленной на предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям; социально-педагогическую реабилитацию несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; соответствие законам издаваемых такими органами и должностными лицами правовых актов, регулирующих отношения в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
3. В целях повышения эффективности организации надзора и обеспечения результативности прокурорских проверок предложена авторская классификация объектов прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по следующим критериям: по уровню органа власти, по характеру компетенции объектов, по предмету их ведения, участию в общей и индивидуальной профилактике.
4. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мероприятий, направленных на достижение точного и единообразного исполнения законов в данной сфере правоотношений всеми субъектами системы профилактики в целях реализации возложенных на них задач.
Организация данного направления надзора характеризуется многообразием источников информации о нарушениях, выявляемых в деятельности различных органов и учреждений системы профилактики, и о состоянии законности в данной сфере на конкретной территории (субъекта Российской Федерации, города, района); необходимостью на системной основе планирования различных видов проверок исполнения законов; целесообразностью закрепления данного направления надзора за наиболее подготовленными прокурорскими работниками; необходимостью постоянного повышения квалификации прокуроров, осуществляющих такой надзор; качественной организацией контроля, проверки исполнения и учета работы с учетом многообразия объектов надзора и их специфики; должным взаимодействием между прокурорами, а также с органами государственной власти, местного самоуправления и общественными институтами.
5. Определена методика проверки исполнения законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних органами опеки и попечительства, представляющая собой рекомендации по оптимизации действий прокурора при ее подготовке и проведении в зависимости от вида и направления проверки.
В связи с необходимостью совершенствования методики проведения проверки исполнения законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних автором, как показатель состояния законности, выделены наиболее типичные нарушения законов, выявляемые в деятельности органов опеки и попечительства.
6. Определены пути повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, включающие как необходимость совершенствования законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так и совершенствование работы прокуроров на данном направлении.
7. В целях совершенствования нормативных и организационных основ
прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних разработаны научные положения о необходимости внесения изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты:
в Федеральный закон от «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и Федеральный закон от 24.04.2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» дополнив их положениями о прокурорском надзоре в данной сфере;
в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 года № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» в части четкого указания периодичности проведения проверки исполнения законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования. Выводы и предложе¬ния автора по результатам проведенного исследования могут быть использованы в теории прокурорской деятельности, в за¬конотворческой деятельности в целях устранения выявленных пробелов в нормах законодательства, регулирующего вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в правопри¬менительной прокурорской практике, при подготовке студентов юридических вузов.
Апробация результатов исследования. По теме магистерской диссертации опубликованы статьи:
«Прокурорский надзор за исполнением законов подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» в сборнике материалов круглого стола ««Деятельность органов прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних», проведенного в Университете 25 апреля 2019 года;
Проблемные аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних нашли свое отражение в выступлении автора в ходе круглого стола ««Деятельность органов прокуратуры по защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних», проведенного в Университете 25 апреля 2019 года.
Структура магистерской диссертации определена целями и задачами исследования. Данная диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя 6 параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
