1 Теоретические, методологические и правовые основы исследования взаимодействия субъектов муниципального управления и предпринимательских структур в Российской Федерации
1.1 Взаимодействие муниципальной власти и бизнеса: понятие, содержание, модели, правовое регулирование
Для детального анализа объекта исследования нам необходимо определить сущность понятий «взаимодействие», «муниципальная власть», «бизнес» и в конце сформулируем трактовку термина «Взаимодействие муниципальной власти и бизнеса».
Большой энциклопедический словарь трактует дефиницию «взаимодействие» как философскую категорию, отражающую процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого; универсальная форма движения, развития, которая определяет существование и структурную организацию любой материальной системы .
Таким образом, взаимодействие - это всегда процесс, обусловленный двумя и более субъектами, которые влияют друг на друга и на окружающую их среду.
Для понятия содержания «муниципальная власть» нам необходимо обратиться к законодательству Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Местное самоуправление представляет форму осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом интересов населения и исторических и местных традиций .
Причем вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, а органы местного самоуправления - это избираемые органы, где процесс избрания осуществляется непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, муниципальную власть осуществляют следующие субъекты: население, органы местного самоуправления, где население органы местного самоуправления самостоятельно избирает.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуры органов местного самоуправления составляют:
1. Представительный орган муниципального образования;
2. Глава муниципального образования;
3. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация);
4. иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования .
Необходимо отметить, что первые три позиции в структуре органов местного самоуправления являются обязательными для всех типов муниципальных образований.
Таким образом, под муниципальной властью в данном исследовании, мы будем понимать систему органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.
Термин «бизнес» большой энциклопедический словарь трактует как предпринимательскую деятельность; дело, занятие, являющееся источником дохода . Предпринимательская деятельность, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, «Самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг ».
Предпринимательство - деятельность в экономической сфере жизни общества, результатом которой являются материальные и духовные блага. Они возникают как следствие реализации предпринимательских способностей, таланта в области производительного пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Деятельность в указанной сфере может быть признана предпринимательской, если она соответствует признакам, закрепленным в законодательстве. По действующему законодательству такими признаками являются:
? самостоятельность осуществления предпринимательской деятельности;
? осуществление ее на свой риск, то есть рисковый характер;
? направленность на систематическое получение прибыли.
Следует особо подчеркнуть, что само слово «деятельность» свидетельствует о том, что она должна быть постоянной, систематической (во всяком случае, не в качестве единичного акта), осуществляться более или менее определенный период времени .
Бизнес представляет собой совокупность организационных структур, осуществляющих свою деятельность и являющихся инструментом экономической интеграции страны . Деятельность бизнеса регулируется законодательными актами, он все больше и больше превращается в своего рода неотъемлемую возможность практически для страны принципиально изменять ее стратегические и тактические перспективы.
Учитывая ту большую роль, которую бизнес играет в рамках региональной экономической системы, и в свою очередь муниципальной экономической системы, а также его возрастающее влияние на многие общественные и даже природные процессы, возникает необходимость определения механизмов воздействия органов власти на его развитие.
Осуществив, содержательный анализ необходимых терминов мы можем дать авторское определение термину «взаимодействие муниципальной власти и бизнеса». Взаимодействие муниципальной власти и бизнеса представляет собой процесс взаимного воздействия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования и хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории муниципального образования, где органы местного самоуправления преследуют цель социально-экономического развития территории, а бизнес - получение прибыли.
В нашем определи субъекты взаимодействия имеют разные цели, но достижение этих целей способствует развитию территории, росту благосостояния населения муниципального образования, эффективности деятельности самих органов местного самоуправления.
Хотим отметить, что по мнению Я.Я. Кайля, Р.М. Ламзина, В.С. Епининой партнерство представителей частного бизнеса, с одной стороны, и государственных и муниципальных органов управления в субъектах Российской Федерации, с другой, представляет собой совокупность взаимосвязей названных органов публичной власти с частными предприятиями и организациями, индивидуальными предпринимателями по вопросам решения имеющихся социально-экономических проблем путем согласования различных позиций и точек зрения .
Поскольку в соответствии с Конституцией России власть в государстве разделена не только по горизонтали , но и по вертикали, система указанного взаимодействия является сложной, многозвенной и многоуровневой - предпринимательским сообществам приходится взаимодействовать с различными по компетенции (прежде всего с исполнительно-распорядительными) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
А. Биджиев и Г. Шамарова под взаимодействием бизнес-структур и власти понимают систему партнерства органов государственной власти и органов местного самоуправления, профсоюзов, организаций работодателей и бизнес-сообществ в регулировании финансовых, экономических и социальных проблем .
В предложенном определении, на наш взгляд, преобладает статический подход (взаимодействие рассматривается в качестве системы), тогда как во взаимодействии, исходя из сути данного понятия, должен преобладать подход деятельностный. Кроме того, авторы делают акцент, главным образом, на социальной, экономической стороне отношений бизнеса и власти. Если же речь вести о правовом взаимодействии, то следует подчеркнуть, что рассматриваемое взаимодействие может рассматриваться и как разноплановые правоотношения между различными бизнес-сообществами и органами публичной власти.
Данное согласование происходит путем применения специальных средств накопления, обобщения, обработки и перемещения информационных ресурсов публичного управления в рамках различных моделей взаимодействия.
Взаимодействие власти и бизнеса происходит по схеме, которая может быть выражена моделью, сформировавшейся в данном регионе. Поэтому модель представляет собой совокупность сложившихся формальных и неформальных норм, правил, практик их применения (упорядоченных определенным образом коллективных действий, основанных на неявных схемах, которые организуют опыт субъектов взаимодействия).
Однако следует иметь в виду, что теоретические модели по взаимодействию власти и бизнеса, в том числе и региональной, не являются раз и навсегда данными. В каждом регионе складывается своя модель взаимодействия власти и бизнеса на основе норм, правил и практики их применения, которая в свою очередь влияет на модели взаимодействия муниципальной власти и бизнеса.
Существуют следующие модели взаимодействия власти и бизнеса:
? идеально теоретическая модель;
? национальная модель;
? нормативная модель;
? реальная институциональная модель;
? конвенциональная модель;
? модель «государство порядка»;
? «государство наказания»;
? «государство-спасатель»;
? конфликтная модель;
? симбиотическая модель;
? модель государственного патроната;
? модель доминирования;
? модель партнерства .
«Модель партнерства» характеризуется тем, что в ее рамках происходит образование партнерских (равноправных) связей в целях социально-экономического развития, поддержания благополучного для бизнеса инвестиционного климата, повышения инвестиционной привлекательности региона в целом. Решения принимаются властью, после консультаций с заинтересованными сторонами, при разногласиях достигается компромисс. Между субъектами взаимодействия происходит взаимовыгодный обмен ресурсами .
«Модель патронажа» самая распространенная модель взаимоотношений власти и бизнеса. Она характеризуется патранированием или опеканием должностными лицами предпринимателей на своей территории. При этом зачастую происходит сращивание крупного бизнеса и власти. Этот симбиоз взаимовыгоден: для бизнеса тем, что обеспечивает ему административную «крышу», власть - может обогатиться за счет откатов, получить политическую лояльность и поддержку со стороны партранируемых бизнесменов и их представителей в законодательном органе .
«Модель подавления и принуждения» предусматривает административное давление. Для осуществления подобных моделей имеется огромное количество проверяющих и контролирующих органов, которые власть использует для давление на бизнес.
«Модель невмешательства власти» характеризуется тем, что государство не занимает активной позиции по отношению к социальной политике, проводимой бизнесом, власть дистанцируется, и смотрит со стороны.
«Модель социального партнерства» характеризуется сочетанием интересов бизнеса и власти. Указанная модель одновременно является и методом и системой институтов, процедур согласования интересов различных социальных групп и урегулирования конфликтов между ними .
В реально сложившейся ситуации во взаимоотношении власти и бизнеса сформировались три относительно обособленные модели их взаимодействия:
1. «Белая модель» - отношения власти и бизнеса, характеризуют формальную практику экономических взаимоотношений власти и бизнеса, охватывающих регистрацию, лицензирование, контроль и принуждение.
2. «Черная модель» - модель охватывает коррупционную составляющую.
3. «Серая модель» - модель, которая характеризуется торгом между властью и бизнесом.
Две последние модели существуют вне правового поля. В данных моделях власть часто нарушает правила установленных взаимоотношений и применяет силовые методы. Принципиальное различие между «чёрной» и «серой» моделями состоит в целях и наборе инструментов создания преференциальных режимов. Отношения «черной» модели созданы на индивидуальных корыстных интересах отдельного чиновника, а инструментом достижения интересов предпринимателя оказывается взятка, вовлечение в бизнес чиновника. Отношения «серой» модели основаны на интересе выполнения властью своих публичных функций и на взаимной заинтересованности сторон в выживании территории. Инструментом достижения интересов бизнеса становится добровольный или добровольно-принудительный взнос в дофинансирование территории .
Из вышесказанного можно сделать некоторый вывод: в «серой» модели переплелись как формальные, так и неформальные правила игры между властью и бизнесом, здесь отсутствует прямая коррупционная составляющая и не нарушаются нормы закона.
Говоря о моделях взаимодействия, следует отметить, что реализуются через определенную структуру. Под инфраструктурой взаимодействия понимаются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а так же органы, созданные муниципальными образованиями, для взаимодействия с обществом по ключевым вопросам в виде комиссий рабочих групп и общественных советов. Как правило, эти структуры создаются на уровне региона и органы местного самоуправления пользуются ими.
Инфраструктура взаимодействия власти и бизнеса имеет свои уровни:
? Первый уровень - это специально выделенные в коммерческих организациях структуры по взаимодействию с органами власти.
? Второй уровень - взаимодействие различных некоммерческих организаций, представляющих интересы бизнеса. К ним мы можем отнести Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, «Деловая России» и «ОПОРА России».
? Третий уровень - созданные внутри органов власти совещательные структуры (комиссии, группы, общественные советы) .
Следует подчеркнуть, что в целом инфраструктура взаимодействия власти и бизнеса в России сформирована и успешно функционирует.
Партнерское взаимодействие между субъектами частного предпринимательства и органов публичной власти выражается в формировании и дальнейшем усовершенствовании конструктивных взаимосвязей, позволяющих своевременно устранять конфликтные ситуации и разногласия при постоянном согласовании предпринимаемых действий и принимаемых решений между представителями бизнес-сообщества и органами государственного и муниципального управления.
Основные принципы взаимоотношений власти и бизнеса были сформулированы Президентом Российской Федерации в его послании от 4 декабря 2014 года, где он публично заявил, что отношения между бизнесом и государством должны строиться на основе взаимного уважения интересов, партнерстве во имя общего дела – процветания России .
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, которые были утверждены Президентом РФ 30.04.2012 реализация государственной политики в области экологического развития обеспечивается путем осуществления эффективной деятельности органов государственной власти в рамках предоставленных им полномочий во взаимодействии с бизнес-сообществом, научными кругами, общественными и иными организациями:
? при разработке, обсуждении и принятии нормативных правовых актов и нормативных технических документов;
? при разработке долгосрочных программ социально-экономического развития, федеральных и региональных программ в области охраны окружающей среды;
? при планировании и принятии решений об осуществлении на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации экономической и иной деятельности, связанной с возможным негативным воздействием на окружающую среду .
Хочется отметить, что нормативное регул
1.2 Методы и формы взаимодействия властных и предпринимательских структур
Необходимость эффективного взаимодействия публичной власти и бизнеса определяется тем, что частные предприятия в современной России составляют более чем 80% от общей численности предприятий. В связи с социально-экономической значимостью взаимодействия публичной власти и бизнеса возникает необходимость изучения существующих форм и механизмов такого взаимодействия и оценки их эффективности.
Форма взаимодействия публичной власти и бизнес-структур представляет собой организационно-правовую оболочку, регламентирующую организационно-экономические отношения участников взаимодействия .
Четко различать формы взаимодействия позволяет то обстоятельство, что они имеют конкретное наполнение в виде соответствующего механизма. Форма взаимодействия публичной власти и бизнес-структур представляет собой внешнее выражение внутреннего содержания взаимообусловленного состояния и развития сторон. Имеют место два основных типа такого взаимодействия:
1. бесконтактное взаимодействие, которое характеризуется отсутствием каких либо договоренностей между сторонами, каждая из которых действует исходя из собственных интересов, принимая или не принимая во внимание действия другой стороны и возникающие при этом обстоятельства;
2. контактное взаимодействие, где коммуникация, промежуточным результатом которой служит устная договоренность или письменный договор, а конечным результатом – действия, оговоренные сторонами. В большинстве своем разновидности контактной формы регламентируются нормативно-правовыми актами. Механизм контактного взаимодействия включает инструменты, позволяющие оперативно влиять на действия сторон .
Механизм бесконтактного взаимодействия включает такие инструменты влияния как: целеполагание, обнародование результатов. Механизм контактного взаимодействия включает следующие инструменты: переговоры, предупреждения, дополнительные предложения.
Универсальным инструментом бесконтактной и контактной форм взаимодействия служит стимулирование. Основными стимулами для разных сторон являются:
? Для публичной власти – сохранение и укрепление собственного статуса, достижение поставленных целей в социально-экономическом развитии территории;
? Для бизнес-структур на территории их присутствия – политическая поддержка, перспективы развития, достижение экономических целей.
Необходимо отметить, что основным инструментом механизма взаимодействия органов и бизнес-структур служит процесс переговоров между сторонами и партнерами. Данный инструмент является центральным, другие составляющие элементы механизма призваны обслуживать его действие, обеспечивать его эффективное функционирование.
Социально-экономическое развитие территории напрямую зависит от партнерских взаимоотношений органов власти на определенном уровне и соответственно бизнес-структур, а также от создания определенного плана, алгоритма действий для достижения поставленных целей и задач.
Государство не может существовать отдельно от бизнеса, так как бизнес является так называемым инструментом, с помощью которого государство реализует часть своих непосредственных функций в обществе, используя при этом потенциал и ресурсы бизнеса.
На данном этапе существования выделяют несколько видов взаимодействия власти и бизнес структур:
? финансовое взаимодействие представляет собой активное взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных властных структур с различными хозяйствующими субъектами при создании и реализации определенных финансовых программ и планов, так же бизнес может осуществлять финансирование целевых программ, которые разрабатываются на различных уровнях власти;
? материальное взаимодействие, которое представляет собой непосредственное взаимодействие в сфере поставок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд;
? пространственное взаимодействие включает в себя операции с территориями и недвижимостью, направленные на улучшение качества жизни и развития определенной территории или муниципального образования;
? проектно-управленческое взаимодействие, в рамках это взаимодействия разрабатываются совместные программы развития, стратегии развития, которые в свою очередь определяют дальнейшее поведение основных участников на долгосрочные перспективы, в данном случае бизнес выступает в роли инвестора, который занимается финансированием этой программы.;
? «стратегический аутсорсинг» включает в себя тип взаимодействия, который характеризуется такими чертами как: выведение определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями (бизнес структурами) на конкурсной основе;
? создание совместных предприятий, суть взаимодействия сводится к созданию государством и бизнесом совместных предприятий, это может происходить как путем реорганизации, так и покупкой акций государством у бизнеса и наоборот;
? конкурсные методы взаимодействия власти и бизнеса представляют собой механизмы, при которых взаимодействие наблюдается тогда, когда частная компания выигрывает конкурс, который был организован государством .
Необходимо отметить, что коммуникативные отношения между властью и бизнесом проявляются в различных формах, в котором можно отнести:
? личное общение предстателей бизнеса и ответственных чиновников, выявление потребности власти в решении актуальных вопросов (через запись на прием, демонстрации проектов и так далее);
? организация представителями бизнеса и власти просветительских и презентационных мероприятий, посредством выставок, конференций, семинаров и так далее;
? предложение представителями бизнеса конкретных проектов с учетом региональных, местных особенностей и потребностей местного населения .
В настоящее время все большую актуальность приобретают вопросы взаимодействия бизнеса и власти, трансформирующиеся под действием изменений как формальных, так и неформальных норм. Рассматривая взаимоотношения между властью и бизнесом в рамках концепции заинтересованных сторон (стейкхолдеров), можно выделить основные формы, обеспечивающие данный процесс:
? прием письменных обращений бизнеса к власти, как в бумажном варианте, так и в электронной форме;
? горячие телефонные линии - для личного обращения представителей бизнеса;
? проведение мониторингов и совместных исследований;
? встречи как «один на один», так и проведение совместных совещаний, «круглых столов», семинаров;
? создание совместных общественных объединений;
? реализация совместных социально-экономических проектов и так далее .
Однако для понимания процессов и механизмов взаимоотношений важен не сам по себе перечень форм взаимодействия власти и бизнеса, а то, какие из них используются каждой из сторон в конкретных условиях.
Для уяснения этого автор опирается на используемые в науке подходы к оценке стратегии взаимодействия, предложенные для бизнеса, находящегося в центре сети отношений. В частности, используют для анализа заинтересованных сторон следующие подходы или стратегии:
? упреждения - направленную на проявление внимания к проблемам заинтересованных сторон;
? приспособления - характеризующуюся, как правило, учетом проблем заинтересованных сторон, но не строго обязательным реагированием на них;
? защиты - предусматривающую использование минимума действий при выстраивании отношений с заинтересованными сторонами;
? реакции - состоящую либо из борьбы против решений проблем заинтересованных сторон, либо их полном игнорировании .
Экономическое развитие той или иной территории напрямую зависит от взаимодействия власти и бизнеса. Различают несколько стратегий взаимодействия:
1. сотрудничество,
2. противоборство,
3. однонаправленное содействие,
4. однонаправленное взаимодействие,
5. компромиссное взаимодействие и так далее .
Для наиболее эффективного функционирования и развития той или иной местности на различных уровнях власти более выгодной стратегией является непосредственно сотрудничество власти и бизнеса. Как известно, предметом стратегического планирования является будущее территории, в котором учитываются интересы и цели большинства субъектов территории.
А это может быть достижимо, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников местного развития. Это означает, что целесообразный стратегический план может быть разработан лишь в условии активного взаимодействия и при многостороннем и конструктивном диалоге государства в числе органов федеральной, региональной и муниципальной власти и непосредственно бизнеса.
Таким образом, изучив теоретические, методологические и правовые основы исследования взаимодействия субъектов муниципального управления и предпринимательских структур в Российской Федерации, мы пришли к следующим выводам:
1. Взаимодействие муниципальной власти и бизнеса представляет собой процесс взаимного воздействия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования и хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории муниципального образования, где органы местного самоуправления преследуют цель социально-экономического развития территории, а бизнес - получение прибыли.
