Глава 1. Формирование, понятие и сущность государственного управления и местного самоуправления
1.1 Формирование правовой основы местного самоуправления в России
В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.
Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992г. Согласно ст.85 государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они согласно ч.2 этой же ст.85 входят в систему местного самоуправления.
В соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям, так как они не сумели проявить себя. Также были приняты при реформировании местного самоуправления следующие указы от 23 октября 1993г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"; от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других.
Правовые основы становления современного местного самоуправления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении.
После принятия Конституции РФ в 1993-1995гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.
Только после принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995г. Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999г. была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997г. принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998г. - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999г. Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ
В 2003г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2009г.
1.2 Понятие и сущность местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003г.
На основании части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Они могут непосредственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления. Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности
На сегодняшний день, государственное управление является одним из основных инструментов осуществления государственной власти во многих современных странах мира.
Принято считать, что государственное управление есть не что иное, как деятельность органов государственной власти по реализации управленческих решений на государственном и муниципальном уровнях.
Все функции государственного управления условно делят на две большие группы:
1.Внешние;
2.Внутренние.
К первой категории можно отнести функции, связанные с внешней политикой государства – функция обороны, функция мира и порядка.
Ко второй категории можно отнести функции, которые выполняют органы государственного управления внутри самой страны. К данной категории можно отнести – социальную функцию, налоговую и т.д.
На сегодняшний день, вся процедура осуществления государственного управления основывается на соблюдении ряда ключевых признаков. К данным признакам принято относить:
1.Законность;
2.Публичность;
3.Рациональность и т.д.
Государственное управление в современных условиях хозяйствования принято подразделять на так называемые ветви власти – направления, по которым строится эффективное государственное управление. Все данные направления подразделяют на три ветви:
1.Законодательная власть. Данная ветвь власти и основные ее направления реализуются органами, которые издают законы. Как правило, к таким органам относят Парламент;
2.Исполнительная власть здесь основной спектр властных полномочий возложен на более мелкие структурные подразделения органов государственной власти, а именно Правительство;
3.Судебная власть. Данная ветвь власти состоит, как правило из определенного спектра судов, которые имеют свой спектр полномочий: арбитражный, конституционный и т.д.
Полномочия и реализацию направлений государственного управления призваны выполнять государственные и муниципальные служащие.
Государственные служащие наделены определенным спектром прав и обязанностей в области государственных органов власти, а муниципальные действуют в пределах местного самоуправления.
На сегодняшний день, местное самоуправление представляет собой реализацию функций и полномочий органов государственной власти непосредственно на местном уровне.
Все органы местного самоуправления принято подразделять на несколько групп:
1.Представительный орган муниципального образования. Здесь, как правило речь идет об местной администрации и т.д. В структуру представительного органа местного самоуправления входят:
А) Выборное собрание;
Б) Областная дума;
В) Совет города и т.д.
Представительные органы местного самоуправления наделены определенным спектром полномочий, среди которых:
А) Решение вопросов местного значения;
Б) Утверждение местного бюджета;
В) Утверждение программ развития территорий и т.д.
2.Глава муниципального образования. Им является мэр, или иное должностное лицо;
3.Контрольный орган муниципального образования;
4.Иные органы.
Деятельность органов местного самоуправления имеет под собой нормативно-правовую основу. В частности, основными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность местного самоуправления, являются:
1.Конституция;
2.Федеральные законы;
3.Уставы;
4.Иные нормативно-правовые документы.
Составим сравнительную таблицу и выясним различия между органами государственной власти и местного самоуправления. Исследования по данным органам управления будем проводить по следующим критериям:
1.Характер власти
2.Компетенции органов управления
3.Источники средств
4.Территориальный признак и т.д.
Данные по исследованию представим в таблице 1.
Таблица 1.
Различия между органами государственной власти и местных самоуправлением
Государственная власть Сравнительный критерий Местное самоуправление
Суверенная, всемогущая, верховная Характер власти Подзаконная, действует на основе законов
Осуществляет свою деятельность объемно, контролируя деятельность всего местного самоуправления в целом Компетенции органов управления Имеет узкую специализацию, направленную на осуществление полномочий в конкретно отведенном субъекте.
Самостоятельно формируют свой бюджет за счет налоговых и неналоговых поступлений Источники средств Самостоятельно формирует свой бюджет, отчисляя большую часть в федеральный бюджет государства
Государственная власть отелена от народа, выполняется дистанционно Территориальный признак Местная власть приближена к народу, выполняется непосредственно на отведенной территории
Помимо вышеназванных отличий государственной власти от местного самоуправления, можно также сказать о том, что в отличие от органов государственной власти местное самоуправление действует не от имени всего государства, а непосредственно от имени народа.
Важное значение в системе местного самоуправления занимает ее организационная основа, речь о которой пойдет в следующем параграфе.
1.3 Организационная основа местного самоуправления
Несмотря на это, местное самоуправление обладает определенным перечнем полномочий, отличных от общего государственного управления. Помимо отличительных от органов государственной власти черт, местное самоуправление имеет определенные сходства с ним.
Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.
Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.
При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
1.4 Территориальная и экономическая основы местного самоуправления
Важной и сложной частью местного самоуправления является его территориальная организация. Существует два пути определения территорий муниципальных образований: политический и функциональный.
Политический путь определения территорий муниципальных образований предполагает установление территорий муниципальных образований в результате политической борьбы за контроль над территориями между различными группами людей.
Функциональный путь определения территорий муниципальных образований предполагает установление территорий муниципальных образований исходя из эффективного выполнения функций местного самоуправления.
При определении размеров и границ муниципальных образований необходимо учитывать две тенденции. Первая тенденция состоит в приближении местного самоуправления к жителям.
При определении размеров и границ муниципальных образований необходимо учитывать интересы местных сообществ. Это предполагает следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
1.эффективность выполнения функций местного самоуправления;
2.подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления жителям муниципальных образований;
3.доступность органов местного самоуправления для жителей муниципальных образований.
Размеры муниципальных образований, территориальная структура местного самоуправления в мире различаются.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ устанавливает порядок формирования и структуру органов местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления
Каждое муниципальное образование в соответствии с Федеральным законом имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Наличие собственности является одним из признаков муниципального образования, имеющим существенное значение для реального решения вопросов местного значения.
В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью.
Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Таким образом, завершая исследование по первой главе можно сказать о том, что в ней были рассмотрены ключевые основы организации и функционирования местного самоуправления.
Глава 2. Особенности местного самоуправления в РФ и правовое закрепление
2.1 Организационные и правовые признаки органов местного самоуправления в РФ
Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993г. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:
· гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);
· самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);
· организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
· осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
· возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).
Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.
Согласно части 2 статьи 3 Конституции России "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть не только непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В ч. I ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г говорится, что органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Значительная часть ученых-муниципалистов полагает, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать в качестве муниципального органа (например, глава муниципального образования) Такая точка зрения вытекает и из практики Конституционного Суда РФ, который указал, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими.
Орган местного самоуправления имеет определенные признаки.
1. Создается и действует от имени соответствующего муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому государственные органы (за отдельными исключениями) не участвуют в формировании органов местного самоуправления.
2.Создается и действует на основе законов или других нормативно-правовых актов — в установленных ими формах и методами. Так, Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
3.Реализует полномочия по решению вопросов местного значения, совокупность которых составляет его компетенцию. С общетеоретической точки зрения орган местного управления выполняет свойственные только ему задачи и функции, реализуя общие функции местного самоуправления. Такие полномочия закрепляет Федеральный закон 2003 г., другие федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты.
4.Характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления. Каждый орган местного самоуправления в определенных рамках относительно самостоятелен и организационно обособлен. Некоторые органы местного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствии п. 2 ст. 41 Федерального закона 2003 г. органы местного самоуправления, которые в соответствии с этим Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Однако структурные подразделения таких органов местного самоуправления самостоятельностью не обладают, как и правами юридического лица (например, комиссии представительного органа муниципального образования).
Также данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков у них общая). В соответствие со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (значит, не являются частью общего государственного аппарата, а органы государственной власти не являются частью структуры органов местного самоуправления).
