1 Теоретика–правовые основы Государственного финансового контроля в Российской Федерации
1.1 Государственный финансовый контроль: понятие, задачи, субъекты, виды
В современном мире, одним из основных направлений финансовой деятельности как государства, так и муниципальных субъектов выступает финансовый контроль.
Значимость данного процесса в первую очередь в том, что финансы, как экономическая категория, осуществляют ряд функций, в том числе распределительную и контрольную. В связи с этим, реализация задач, поставленных перед государством в целом и муниципальными образованиями в частности, с помощью финансов, ведет к неотъемлемому проведению контроля за ходом выполнения данных задач.
Проведение финансового контроля четко регламентировано правовыми нормами и осуществляется:
- органами государственной власти;
- органами местного самоуправления;
- специальными контрольными органами (в том числе при участии трудовых коллективов, граждан и общественных организаций).
При проведении финансового контроля осуществляется проверка соблюдения установленного государством правопорядка в процессе экономической деятельности субъектами государственной власти и местного самоуправления, а также организациями, предприятиями, гражданами учреждениями и, экономическая обоснованность эффективности применяемых действий, соответствие их задачам, поставленным государством и муниципальными образованиями. Исходя из этого, финансовый контроль является первостепенным способом соблюдения законодательства и оценке эффективности осуществляемой экономической деятельности.
Основное требование в деятельности, связанной с распределением и использованием бюджетных ресурсов государства и субъектов местного самоуправления является следующее: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы» (ч.2 ст. 15 Конституции РФ).
Опираясь на базовые универсальные принципы, обозначенные в Лимской декларации ИНТОСА (объективность, гласность, компетентность и независимость) и учитывая масштаб их использования в мировой практике, в настоящее время разработаны и применяются на практике принципы осуществления государственного финансового контроля, а именно:
1. Финансовый контроль независим в том случае, если контрольный орган является финансово самостоятельным.
2. Компетентность и объективность характеризуются безукоризненным соблюдением уполномоченными органами и лицами, осуществляющими финансовый контроль, действующего законодательства, высоким профессиональным уровнем работы.
3. Гласность предполагает постоянное взаимодействие государственных органов и уполномоченных лиц с обществом и средствами массовой информации.
Также, выделяют второстепенные принципы, которые несут практический характер:
- логичность и четкость требований, предъявляемых контролерами;
- доказательность и обоснованность информации, заключенной в актах ревизий и проверок;
- результативность;
- добросовестность субъектов, осуществляемых контроль;
- презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц;
- превентивность (предупреждение возможных нарушений);
- согласованность действий всех органов, осуществляемых контрольную деятельность и др.
Вышеперечисленные принципы являются немаловажным компонентом (ориентиром) при принятии государством законов, связанных с организацией финансового контроля. Нельзя не отметить, что в каждом государстве регламент контрольных действий свой, а следовательно – результаты данной сферы разные.
Сопоставляя нормы, закрепленные законодателем, и научные труды российских авторов, можно усмотреть некое несоответствие. Так, Ковалева Э.Р.в учебном пособии «Государственный финансовый контроль», синтезируя определения, данные такими авторами, как Родионовой В.М., Вознесенским Э.А., Данилевским Ю.А., Химичевой Н.И., Козыриным А.Н., Грачевой Е.Ю.,. Бровкиным Н.Д, выводит обязательные признаки государственного финансового контроля, к которым относит контролирующего и контролируемого субъектов, объект контроля и цель контроля. При этом объект контроля автор определяет как «комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений сферы материального производства и непроизводственной сферы».
Степашин С.В. в работе «Государственный финансовый контроль» под объектом государственного финансового контроля понимает «отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами – с другой, по поводу производства и распределения национального дохода и его эффективного использования».
Нестеров А.В. представляет объект контроля не одним документом или процессом, а указывает, что объектами проверок могут быть и хозяйственная или иная деятельность хозяйствующих субъектов, и процессы производства, и документы, и физические или должностные лица (когда осуществляется опрос, досмотр), и какие-либо конкретные предметы [2, с. 9].
Таким образом, наиболее соответствующее экономической природе и действующему законодательству, направленному на регулирование норм проведения муниципального финансового контроля, определим, что представляет собой объект данного вида контроля: это хозяйствующие субъекты (от главных администраторов бюджетных средств до конечных получателей средств, изначально выделенных из бюджета муниципального образования) вместе со всем спектром происходящих процессов, связанных с тематикой (вопросами) проверки, за определенный период времени.
Основными объектами контроля являются:
- распорядители бюджетных средств,
- администраторы источников финансирования дефицита бюджета,
- администраторы доходов бюджета,
- государственные корпорации и государственные компании;
- финансовые органы и получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ, государственные (муниципальные) учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
- юридические лица, органы управления государственными внебюджетными фондами, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами [1].
Исходя из вышесказанного, финансовый контроль с одной стороны, является основным из завершающих этапов управления бюджетными средствами, а с другой, выступает как неотъемлемое условие эффективности использования финансов. Сложность в понимании понятия финансового контроля является следствием сложности непосредственно категории «финансы».
Финансовый контроль, как и финансы, является базисом любой из сфер экономической деятельности, отражающим материальный результат использования финансовых ресурсов. Финансовый контроль обобщает все этапы движения бюджетных средств от их формирования до заключительного получения финансового результата хозяйственной деятельности.
Также, можно сказать, что финансовый контроль является совокупностью операций и действий по проверке качества использования финансовых средств и вопросов, касаемых деятельности хозяйственных субъектов, а так же управления с применением различных форм и методов организации деятельности.
Предметом проводимых проверок выступают доходы, рентабельность, издержки обращения, себестоимость, отчисления во внебюджетные фонды, налог на добавленную стоимость, и прочие отчисления. Все вышеперечисленное в общем понимании – это финансовые (стоимостные) показатели, которые могут носить синтетический характер, а контроль за результативным выполнением данных показателей касается всех сторон хозяйственной, коммерческой и производственной деятельности учреждений, предприятий, объединений, и, соответственно, механизма финансово-кредитных взаимодействий.
Сферой финансового контроля выступают практически все мероприятия и операции, осуществляемые через использование денег, а в частных случаях и без них (бартерные сделки и т. п.).
Рассмотрим основные задачи осуществления финансового контроля. Финансовый контроль предусматривает проверку (контроль) не только соблюдения нормативно-правовой базы, но и правильности, эффективности использования бюджетных средств (рисунок 1.1).
Рисунок 1.1 - Задачи финансового контроля
Перед финансовым контролем в целом стоят такие задачи, как:
- способствование поддержанию баланса между потребностью в финансовых ресурсах и объемом получаемых доходов и фондов общественного хозяйства;
- обеспечение своевременности и оперативности выполнения финансовых обязательств, касаемо использования государственного бюджета;
- выявление внутрихозяйственных резервов возможности роста финансовых ресурсов, в том числе по снижению себестоимости производства и повышению его рентабельности;
- обеспечение рационального расходования материальных ценностей и средств, денежных ресурсов в организациях, на предприятиях и бюджетных учреждениях, а также ведению бухгалтерского учета и отчетности в соответствии с законодательством и предъявляемыми к нему требованиями;
- обеспечение качественного соблюдения законодательства в области использования финансовых ресурсов и нормативных актов, в том числе в части налогообложения предприятий, относящихся к различным организационно-правовым формам;
- содействие высокой отдаче внешнеэкономической деятельности предприятий, в том числе по валютным операциям и др.
К основным задачам государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации можно отнести следующие:
- обеспечение проверки формирования и исполнения бюджета и внебюджетных фондов в соответствии с действующим законодательством;
- проведение проверки состояния целевого и эффективного расходования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления, рациональности и законности использования государственного и муниципального имущества;
- обеспечение проверки ведения бухгалтерского учета и достоверности бухгалтерской отчетности;
- осуществление контроля за соблюдением законодательных нормативов в области валютной, банковской и таможенной деятельности, а так же в области налогообложения;
- выявление имеющихся резервов для роста доходной базы бюджетов различных уровней;
- осуществление проверки по обращению средств бюджета и внебюджетных фондов в кредитных учреждениях и банках;
- осуществление контроля за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионам;
- пресечение решений, противоречащих законодательству, по предоставлению субвенций, государственных дотаций, налоговых льгот, трансфертов и другой необходимой помощи отдельным категориям граждан, плательщиков или регионов;
- выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств и финансового злоупотребления и, как следствие, применение законных мер наказания к виновным лицам.
В свою очередь, основными задачами при проведении внутреннего финансового контроля выступают:
- обеспечение соблюдения в полном объеме действующего законодательства;
- обеспечение эффективности планирования финансово-экономической деятельности;
- соблюдение обозначенной политики (стратегии) руководством организации и исполнения внутренних нормативных документов;
- выявление имеющихся резервов для финансово-экономического роста организации;
- обеспечение правильности ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;
- обеспечение целесообразности применяемых операций при проведении внутреннего контроля;
- обеспечение сохранности прав и имущества собственников;
- установление, анализ и оценка состояния субъектов контроля;
- применение необходимых мер к лицам, несущим ответственность за нарушения действующего финансово-экономического законодательства;
- принятие эффективных и своевременных решений, направленных на ликвидацию выявленных нарушений и отклонений, а также с целью минимизации риска возникновения нарушений в дальнейшем.
Результатом реализации задач, обозначенных при проведении финансового контроля, является укрепление финансовая дисциплина, выражающая одну из основных сторон законности. Следует сказать, что финансовая дисциплина подразумевает чёткое (безукоризненное) соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных ресурсов государства, субъектов местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организация, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Таким образом, финансовый контроль отражает интересы государства и муниципальных образований, обеспечивает соблюдению прав и интересов учреждений, предприятий и конкретных граждан (например, осуществление контроля за соблюдением действующего законодательства за правильностью взимания налогов, о представление льгот по платежам в бюджет, за своевременностью выделения полного объема бюджетных ассигнований).
Тем не менее, объектом финансового контроля не обязательно должна выступать проверка исключительно денежных средств. В глобальном понятии он обозначает контроль за использованием всех видов ресурсов (трудовых, материальных, природных и т.д.), поскольку в настоящее время процесс производства и распределения лишь косвенно взаимодействует с денежными отношениями.
Кроме задач, свойственных финансовому контролю, необходимо разобрать его основные виды, которые принято классифицировать по следующим критериям:
- по регламенту осуществления - обязательный (внешний), инициативный (внутренний);
- по времени проведения - предварительный, текущий (оперативный), последующий;
- по субъектам контроля - президентский, контроль законодательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов, внутрифирменный, аудиторский;
- по объектам контроля - бюджетный, контроль за внебюджетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, контроль за денежной массой.
В общем понимании, финансовый контроль представляет деятельность, при которой осуществляется наблюдение, определение или выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными параметрами. По времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Разберем подробнее каждый из этих видов:
1. Предварительный финансовый контроль. Проводится непосредственно в период образования, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, а так же при формировании финансовых планов предприятий, учредительных документов, составления смет доходов и расходов учреждений и т. д. Исходя из этого, можно сделать вывод, что предварительный финансовый контроль на начальном этапе формирования финансовых документов предостерегает от нерационального расходования материальных (финансовых) и трудовых ресурсов и, как следствие, от негативных финансовых результатов деятельности хозяйственных организаций в целом. Цель предварительного контроля заключается в выявлении еще на начальном этапе прогнозирования сметы доходов и расходов дополнительных ресурсов предприятия или их недостаток. Данный факт играет значимую роль в условиях усиления ответственности предприятий за свое финансовое состояние. Предварительный финансовый контроль также призван предотвратить нарушение законодательства и нормативно – правовых актов. Осуществляется контроль в период проверки обоснованности приведенных расчетов прибыли, а так же потребности в источниках финансирования капитальных вложений.
2. Текущий финансовый контроль. Осуществляется в процессе выполнения поставленных перед предприятием финансовых задач и в ходе реализации хозяйственно-финансовых операций, при проверке соблюдение нормативов по расходованию финансовых средств и товарно-материальных ценностей, соответствие затраченных средств выполнению определенных планов расходов, использованию ранее выданных ресурсов. Данная форма финансового контроля допускает системный факторный анализ деятельности учреждений и предприятий для проведения контроля за полнотой и своевременностью расчетов с бюджетом. Колоссальное значение текущий финансовый контроль имеет в исследовании имеющихся внутрихозяйственных резервов роста накоплений и осуществляется внутренними финансовыми службами ежедневно. Первостепенной задачей является исключение текущих нарушений финансовой дисциплины в ходе исполнения финансовых планов учреждений, организаций и предприятий, при открытии кредитов финансовыми органами, проверке документации по совершаемым бухгалтерским операциям на предприятии.
3. Последующий финансовый контроль. Проводится после завершения отчетного периода (финансового года) и отвечает за осуществление проверки рациональности использования государственных бюджетных средств, выполнение утвержденных финансовых планов организаций и предприятий, смет бюджетных учреждений. В результате анализа использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов, а также соблюдения законов и норм при совершенных финансовых операциях, основываясь на отчетной бухгалтерской документации и финансовых результатах, производится оценка проведенных мероприятий.
Основными способами осуществления финансового контроля являются:
1. Проверка. Как правило, основывается на расходных, балансовых и отчетных и проводится по определенным вопросам финансово-хозяйственной деятельности, с целью устранения негативных последствий нарушений (если таковые нарушения были обозначены) финансовой дисциплины и для определения мероприятий с целью их ликвидации и предотвращения.
2. Обследование. Охватывает, в свою очередь, лишь отдельные стороны деятельности учреждений, организаций, предприятий, но, в отличие от проведения проверки, затрагивает наиболее обширный круг показателей. Такой способ осуществления финансового контроля, как правило, характеризует финансовое положение хозяйственных органов, возможные перспективы их развития, а также обуславливает необходимость переориентации или реорганизации производства. Фактическим методом для обследования являются опросы и анкетирование.
3. Анализ. Означает доскональное изучение периодической (ежемесячной, квартальной) или итоговой (годовой) отчетности, с целью выведения общей оценки фактических результатов финансовой деятельности. С помощью анализа выявляется отклонения в выполнении плана, соблюдении норм расходования материальных и финансовых средств, финансовая дисциплина и т.д.
4. Ревизия. Наиболее полный и масштабный метод осуществления финансового контроля. Представляет собой взаимосвязанную систему проверок финансово - хозяйственной деятельности организаций, учреждений и предприятий, проводимых с использованием определенных приемов документального и фактического контроля. Целью ревизии является установление экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, обоснованности, целесообразности, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности – для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.
В зависимости от полноты охвата экономической деятельности субъектов, принято выделять следующие ревизии:
1. Полная ревизия – проверка всех граней финансово- хозяйственной деятельности объекта.
2. Частичная ревизия - выполняется с целью проверки отдельных участков или сторон финансово-хозяйственной деятельности субъектов.
3. Комплексная ревизия - является более полной, охватывающей все аспекты деятельности проверяемой организации, учреждения или предприятия. Такая ревизия охватывает экономическую и финансовую деятельность субъекта контроля, вопросы сохранности и эффективного использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов, качества, законности и состояния бухгалтерского учета и отчетности.
4. Тематическая ревизия - проводится с упором на определенную тему, касаемо деятельности однотипных организаций, учреждений, предприятий и позволяет выявить свойственные им недостатки, типичные нарушения и своевременно принять меры для их устранения.
По степени «охвата» финансовых и хозяйственных операций субъектов принято различать следующие ревизии:
1) сплошная - предполагает проверку всех проводимых операций на определенном участке хозяйственной деятельности за весь период проверки;
2) выборочная - проверка определенной части первичных документов за тот или иной промежуток времени. Чаще всего при проведении выборочной ревизии, проверяют любой месяц в квартале и, в случае обнаружения нарушений, переходят к сплошной ревизии;
3) комбинированная – предусматривает ревизию определенных участков сплошным методом, а остальных – выборочным. Это позволяет качественно ревизовать крупные объекты, которым свойственен высокий документооборот, либо осуществление крупных хозяйственных операций.
В основном ревизии проводят органы управления в отношении подведомственных учреждений и предприятий, а также различные государственные и негосударственные органы контроля, такие как Департамент финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ, Казначейство, Центральный банк, аудиторские службы. По итогам проведенных ревизий, представители органа финансового контроля формируют акт, на основании которого предприятие применяет меры для устранения выявленных нарушений и возмещает материальный ущерб, привлекает к ответственности виновных в выявленных нарушениях сотрудников.
Кроме приведенной выше градации видов и способов проведения финансового контроля, статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
По субъектам, осуществляющим муниципальный финансовый контроль, выделяют два основных вида контроля:
1.Внешнийконтроль. Осуществляется государственными контрольными организациями, общественными и независимыми аудиторскими фирмами.
2.Внутреннийконтроль. Осуществляется на основании распоряжений руководства субъекта хозяйствования и служит для обеспечения надлежащего функционирования и управления самого органа или организации. Это может быть внутрислужебная, внутриуправленческая функция, контроль вышестоящего органа за нижестоящим.
Контроль является внутренним в том случае, если субъект и объект проведения контрольных мероприятий входят в одну систему. Внешним, если субъект проведения контрольных мероприятий входит в отличную от объекта систему.
Следует отметить, что внутренний муниципальный финансовый контроль является сферой деятельности исполнительно-распорядительных органов, включая финансовые органы местных администраций, когда полномочия по проведению внешнего муниципального финансового контроля возложены на контрольно-счетные органы муниципальных образований[53].
Учитывая тот факт, что контрольно-счетные органы муниципальных образований наделены функциональной и организационной независимостью (что декларирует Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон №6-ФЗ)), основой предоставления более достоверных и качественных результатов проверок, главным предметом которых выступает законность и эффективность использования материальных и финансовых средств, предпочтение отдается осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. Сферу внешнего контроля на федеральном уровне регламентируют такие документы, как БК РФ упомянутый ранее Федеральный закон от №6-ФЗ[5].
Если ранее составные компоненты государственного финансового контроля, как внешнего, так и внутреннего, были закреплены исключительно в Указе Президента Российской Федерации от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», действующем и в настоящее время, согласно которому государственный финансовый контроль включает в себя понятия контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ, то регламентируемые нормы БК РФ содержат определение внешнего финансового контроля, при чем и государственного и муниципального.
Закон под внешним муниципальным финансовым контролем в настоящее время подразумевает контрольную деятельность контрольно-счетного органа муниципального образования.
