ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ МЕСТО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие, признаки, виды и формы муниципальных правовых актов
Прежде всего для получения полной объективной дефиниции муници-пального правового акта требуется обратиться к более общему понятию правового акта и,тем самым, на основе анализа основных признаков общего родового термина определить характерные особенности видового понятия и, соответственно, прийти к определению муниципального правового акта.
В теории права правовые акты рассматриваются как волевые властные действия, которыми вводятся (изменяются, отменяются) правовые нормы или же возникают (прекращаются, изменяются) определенные правоотношения. В современной теории права распространенным является понимание правового акта как официального документа.
В целом анализ существующих теоретических представлений об определении правового акта дает возможность выделить два главных подхода к решению данного вопроса: деятельностный и документальный.
Ввиду того, что юридический документ представляет собой закономерный итог правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц, волеизъявление субъекта, это непосредственно и есть сама воля, результат воли. По существу деятельность, процесс формирования воли и результат выступают как две стороны одного и того же явления. Понятие правового акта как действия является более широким по содержанию по отношению к понятию правового акта как документа. При этом, данные два понятия никак не противопоставляются друг другу, а второе входит по содержанию в первое, тем не менее им не ограничивается.
Тем самым можно сказать, что правовой акт является прежде всего результатом деятельности, выраженного в виде официального документа, поскольку не каждое действие имеет итог в виде документально оформленного нормативным правилом поведения конкретного результата. Так, Е.И. Бычкова называет данный документальный и деятельностный подход как информационный и волевой подход.
Все правовые акты делятся на нормативные и ненормативные. Классификация правовых актов на нормативные и ненормативные обладает практическим значением, поскольку она дает возможность определить то, какие правила поведения обладают общеобязательным характером, а какие применяются в индивидуальном порядке.
Впервые термин «муниципальные правовые акты» был включен в Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который тем не менее никак не раскрывал содержания данного термина. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ характеризуется гораздо более подробным нормативным регулированием в этой сфере. В частности, легальная дефиниция муниципального правового акта приведена в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, Закон определяет, что муниципальные правовые акты не должны противоречить актам федерального и регионального законодательства.
В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими свойственными ему признаками:
- муниципальный правовой акт принимается главным образом по во-просам местного значения; в качестве исключения муниципальный правовой акт может быть принят по вопросам реализации делегированных отдельных государственных полномочий;
- имеется два основных способа принятия муниципального правового акта: непосредственно жителями муниципального образования в рамках проведения местного референдума (схода жителей) и органом (должностным лицом) местного самоуправления;
- муниципальный правовой акт должен быть документально оформлен, т.е. он принимается в письменном виде при выполнении всех требуемых реквизитов: в муниципальном правовом акте должно содержаться название муниципального образования, название правового акта, подпись высшего должностного лица – главы муниципального образования;
- муниципальный правовой акт обязателен для исполнения на территории муниципального образования;
- муниципальный правовой акт вводит, изменяет общеобязательные правила (нормативный акт) или обладает индивидуальным характером (акт применения права).
В соответствии с ч. 1 ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные нормативные правовые акты, подлежат включению в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ, которые составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Так, в Кировской области соответствующая деятельность осуществляется в соответствии с Законом Кировской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Кировской области». В соответствии с положениями данного Закона на территории области «включению в регистр подлежат действующие муниципальные нормативные правовые акты вне зависимости от срока их действия». Закон содержит в себе общие положения относительно механизма осуществления его нормативных положений вне зависимости от имеющейся в определенное время структуры исполнительных органов государственной власти.
Как отмечают исследователи, «одной из распространенных ошибок совершаемых со стороны органов местного самоуправления является направление ненормативных муниципальных актов для внесения в регистр и проведения правовой экспертизы. В этой связи решение данной проблемы ими связывается с фиксацией понятий нормативного и ненормативного правового акта на уровне федерального законодательства».
Правовая доктрина выработала устойчивое понятие нормативного правового акта, под которым понимают результат правотворческой деятельности органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, который содержит общеобязательные правила поведения (нормы), направленные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на устойчивое и продолжительное применение. Напротив, ненормативный акт включает в себя направленные определенным субъектам ограниченные во временном промежутке конкретные предписания. Тем самым, ненормативный правовой акт применяется единожды и направлен на ясно обозначенный круг лиц для реализации норм права. Особая важность теоретического определения обуславливается тем, что отсутствует законодательное определение нор-мативного правового акта, что отрицательным образом сказывается на правоприменении.
Муниципальные правовые акты обладают своими особенностями, которые выделяют их от других правовых актов. В правовой теории выделяются следующие признаки муниципальных правовых актов:
- пространственная область действия – муниципальный правовой акт действует лишь на территории муниципального образования;
- субъекты правотворчества – население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления;
- сфера и предмет правового регулирования – вопросы местного значения, делегированные государственные полномочия;
- непротиворечивость в системе нормативных актов государства (должны соответствовать Конституции РФ, федеральным и региональным законам);
- разделение муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные (данный признак вытекает из изложенного в Федеральном законе № 131-ФЗ определения муниципального правового акта).
Кроме того, выделяют также такие особенности как близкий характер субъекта издания правового акта и его адресата; конкретизация законов; учет местной специфики; упрощенный порядок принятия и форма; выражение воли населения, органов и должностных лиц местного самоуправления; обязательность исполнения на территории муниципального образования; наличие ответственности за неисполнение; возможность отмены или приостановления действия принявшими их органами и должностными лицами. Как обязательный признак туда же входит общеобязательный официальный властный характер муниципальных правовых актов как актов органов хоть и не входящих в систему государственных органов, но также являющихся органами публич-ной власти. Наконец, как само собой разумеющаяся отмечается такая особенность муниципальных правовых актов как их подзаконный характер.
Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальный правовой акт представляет собой решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к полномочиям органов местного самоуправления и должностных лиц мест-ного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, определяющие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Как полагают ученые-конституционалисты, данное понятие обладает значительными изъянами, поскольку определяет муниципальный правовой акт через вид – решение, тем самым, без достаточного внимания остаются такие виды муниципальных правовых актов как постановления, распоряжения, приказы. В качестве варианта для решения предлагается определение муниципального правового акта на основе преобладающей в юридической теории трактовки правового акта как документа либо действия. Так, например, С.В. Корсакова рассматривает правовые акты органов местного самоуправления как действия и документы совершаемые (действия) и принимаемые (документы) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты можно разделить на отдельные виды следуя различным критериям:
- по юридической силе – это муниципальный акт, который принят на сходе граждан или на местном референдуме. Они являются актами более высокой юридической силы в структуре муниципальных правовых актов какого-либо определенного муниципального образования.
- в зависимости от того, кем был принят муниципальный акт они делятся на принятые непосредственно жителями, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
- в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления муниципальные акты делятся на правовые акты в рамках местной компетенции и правовые акты осуществления отдельных делегированных в соответствии с законом государственных полномочий.
Органы местного самоуправления обладают различной степенью участия в решении местных вопросов. Так, правовые акты представительного органа муниципального образования главным образом реализуют нормотворческую, общую контрольную и бюджетную функции. Тем не менее, данные функции не являются исключительными. Глава муниципального образования (вне зависимости от способа формирования – выборов из числа депутатов или всенародных выборов) своими актами также реализует нормотворческую, контрольную и бюджетную функцию. В частности, он имеет право правотворческой инициативы в представительном органе, может наделяться правом вето на принятые нормативные правовые акты. Глава муниципального образования вправе издавать нормативные правовые акты, не противоречащие законодательству, уставу муниципального образования и муниципальным правовым актам представительного органа. Контрольная функция свой-ственна для всех органов государственной власти и местного самоуправле-ния. Кроме того, не является исключительной в системе полномочий представительного органа муниципального образования также бюджетная функция. Тем самым, в границах правотворческой компетенции представительного органа муниципального образования глава муниципального образования выполняет публично-правовую обязанность правового взаимодействия с представительным органом, направленного на достижение цели обеспечения скоординированного функционирования всех звеньев устава муниципалитета. Глава муниципального образования имеет собственную компетенцию в части решения местных вопросов, которая вытекает из его публично-правового положения как высшего должностного лица в системе местного самоуправления. При этом глава муниципалитета обязан осуществлять контроль и над всеми другими вопросами местного значения, реализуемыми соответствующим муниципалитетом посредством координации, содействия и сотрудничества. В любом случае глава муниципального образования имеет существенные различия от главы местной администрации, в частности, в наличии самостоятельной компетенции в части решения вопросов местного значения, которая выражается в праве принятия им муниципальных нормативных и не-нормативных правовых актов.
Тем самым, из существующих определений можно заключить, что муниципальный правовой акт – это письменный документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы по местным вопросам или по вопросам реализации делегированных государственных полномочий, либо носящий индивидуальный характер, принятый населением, органом (должностным лицом) местного самоуправления, обязательный для исполнения на территории муниципального образования. Муниципальный правовой акт подпадает под общее понятие правового акта как часть и целое с отличительными особенностями, присущими институту местного самоуправления как уровня публичной власти. В соответствии с этим, муниципальный правовой акт не является государственно-правовым актом, он носит подзаконный характер и не может регулировать основные вопросы прав и свобод человека и гражданина и другие вопросы, которые являются предметом совместной или отдельной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а в целом муниципальный правовой акт выполняет лишь правоприменительные функции относительно решения местных вопросов.
1.2. Особенности нормативных правовых актов органов
местного самоуправления периода с 1864 по 1892 гг.
Переход России в XIX веке от традиционной формы развития к инду-стриальному развитию обнаружил обширный круг проблем во всех сферах жизни общества, в результате чего были приняты решения о проведении ряда либерально-демократических реформ: отмена крепостного права, ликвидация военных поселений, масштабное переустройство судебной системы, реформирование системы высшего и среднего образования, осуществление экономических реформ. Кроме того, в существенных изменениях нуждалась вся существующая система управления.
Впервые упорядочить власть на местах попытался Александр II. Одним из существенных преобразований того периода времени стала разработка и принятие «Положения о губернских и уездных земских учреждений» 1864 г. и «Городового положения» 1870 г. Данные нормативные акты можно рассматривать как исторические предшественники современной системы местного самоуправления в России.
Существенное влияние на содержание российских нормативных правовых актов по формированию земских учреждений и городских дум оказало европейское законодательство о местном самоуправлении. Так, зафиксированный в Положении 1864 г. приоритет имущественного ценза над сословным является следствием влияния общих законов развития европейских государств. Положение о земских учреждениях 1864 г. разрабатывалось с 1859 г., когда в рамках МВД была создана комиссия для подготовки проекта нового нормативного правового акта о местном земском самоуправлении по указанию императора Александра II. Данная комиссия изначально имела перед собой цель образовать на местах действительно независимое и самостоятельное всесословное земство. Ведение местных дел в рамках этой концепции необходимо было передать в компетенцию выборных учреждений.
До 1861 г. основными уровнями публичной власти в России были: в центре – император, в губернии – губернатор, а в уезде – капитан-исправник. В условиях наличия в губернии центрального управления, принимаемые решения центральной власти достаточно продолжительное время доходили до местного властного уровня и нередко даже видоизменялись, что становилось причиной принятия неправильных решений на местном уровне.
Тем самым, важнейшим преобразованием явилось принятие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которое было утверждено 1 января 1864 г Александром II.
В соответствии с этим, Положением земское представительство вклю-чало в себя всесословный состав. В задачи земских учреждений входило решение хозяйственных вопросов самостоятельным образом, они не входили в систему государственных органов, в установленных законами пределах были независимы от государственной администрации, в целом же в компетенцию земских учреждений входили вопросы местного значения. В соответствии с положением к компетенции земских учреждений относилось строительство путей сообщения, содержание объектов местной инфраструктуры – школ, больниц, развитие торговли и промышленности. Финансировалась текущая деятельность земских учреждений за счет установленных налогов, которыми облагались земля, дома, предприятия и торговые заведения.
Соответственно, система органов местного самоуправления включала два уровня – в уезде и губернии. Избрание уездных земских собраний осу-ществлялось населением раз в три года, губернские – формировались из их представителей, которые выдвигались на уездных собраниях. На земских собраниях выборы проходили с видимым преимуществом привилегированного социального слоя в лице дворян-помещиков. Население уезда разделялось на три курии: землевладельцы, городские избиратели, крестьяне.
Таким образом, Положение 1864 г. кардинальным образом отличалось от предыдущих нормативно-правовых актов о создании в России органов местного самоуправления. Впервые на законодательном уровне в Российской империи закреплялось формирование всесословных местных учреждений, в выборах которых принимали участие различные слои населения. Всесословный характер придавал системе земского самоуправления более современный. гибкий и эффективный характер.
Земства вводились лишь в центральных губерниях, где превалировало помещичье землевладение, поэтому земств не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. В 1865 г. земства были в 19 губерниях, а к 1917 г. они существовали в 43 губерниях из 101. Данная реформа в основном завершилась к 1874 г.
Земская реформа обладала своими недостатками, которые обнаруживались в том, что не был в реальности осуществлен принцип все сословности в связи с распределением населения на курии, а имущественный ценз предоставлял явное преимущество дворянам вследствие чего в недостаточной мере внимание уделялось потребностям населения, отсутствовало учреждение, которое бы контролировало деятельность земств.
Несмотря на очевидные изъяны созданной системы земских учрежде-ний, сама идея создания местного самоуправления для данного исторического периода времени была достаточно передовой и демократичной. Итоги работы земств были значительными: повысился уровень образования и здравоохранения, улучшилось качество покрытия дорог. Таким образом, несмотря на превалирование в управлении земствами представителей дворян, их деятельность была направлена на улучшение положения широких народных масс.
Вслед за земской реформой в 1870 г. была проведена городская реформа посредством принятия и вступления в силу «Городового положения», которое в своем содержании вносило существенные нововведения: сословные органы городского самоуправления были заменены всесословными. В соответствии с Положением избирательное право получили все платившие установленные законом налоги и сборы мужчины, достигшие возраста 25 лет. Разделение на курии было осуществлено в соответствии с размером уплаченных в городскую казну сборов. От каждой группы избиралось одинаковое количество гласных, в результате чего обеспечивалось структурное превалирование группы крупных собственников. Существовал также постоянно действующий исполнительный орган – городские управы.
Городское общественное самоуправление занималось разрешением хозяйственных вопросов, куда входили благоустройство города, развитие торговли и промышленности, здравоохранения и образования, содержание полиции, тюрем и т.д. В одинаковой мере также как и земства, думы и управы городов содержались за счет взимания с промышленных и торговых предприятий сбора в установленном размере.
Деятельность городского самоуправления контролировалась со стороны государства. Избранный городской думой городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. Данные должностные лица имели правомочие наложить запрет на любое решение думы. В целях осуществления контроля за деятельностью городского самоуправления в губерниях формировался специальный орган – губернское по городским делам присутствие.
По своей сущности городская реформа была достаточно ограничена, но тем не менее являлась ступенью для установления городского самоуправления. Она продолжила цель земской реформы по приобщению обширных слоев населения к управлению делами местного значения, что было необходимой и безусловной предпосылкой для формирования в России гражданского общества и правового государства. В этом значении следует отметить, что реализованные меры опережали реальные политические условия того времени.
В рамках внутренней политики Александра III за основу была взята идея о том, что ранее сформированная система самоуправления образовывала угрозу в области безопасности путем распространения революционных идей. Тем самым 12 июля 1889 г. был издан указ об утверждении должности земского начальника, которую могли занимать только представители дворянства. Земские начальники наделялись их широким кругом полномочий от проведения судебного процесса до указов о производстве арестов в районе.
Правительство стало последовательным образом ограничивать само-управление и в этой связи существенно сократило самостоятельность земских и городских самоуправленческих учреждений, в частности, по большинству принимаемых решений требовались санкции от органов государственной власти (министр внутренних дел, губернаторы, градоначальники, земские начальники и др.) или согласования с ними.
Принятие Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. было направлено на ликвидацию недостатков, которые в соответствии с официальной позицией властей препятствовали правильному развитию земских учреждений. Земское положение 1890 г. количественно увеличило предметы ведомства органов земского самоуправления за счет конкретизации работы в разных сферах земской деятельности: развитие средств народного образования и врачебной помощи населению, изыскание способов по развитию земледелия и по врачебно-санитарному обеспечению местности. Используемое ранее выражение «местные пользы и нужды» было переработано посредством устранения его признака «хозяйственные», что подразумевало передачу в компетенцию земства всех идущих на общее благо местного общества дел.
В данный период изменения правового регулирования был в суще-ственной степени усилен правительственный надзор за деятельностью зем-ских учреждений, что проявилось в наличии права губернатора не утверждать постановления земских собраний по причине нецелесообразности, осуществлять проверки земских учреждений, в усложнении процедуры рассмотрения опротестованных губернатором земских постановлений, в создании надзорного органа – губернского по земским и городским делам присутствия, а также в признании председателей и членов земских управ государственными служащими.
Земское положение 1890 г. сохранило в себе основные принципы зем-ской организации, тем не менее оно ограничило независимость земств и укрепило позиции дворян. Данное положение предусматривало в отношении земских учреждений государственный статус, а члены земских управ являлись государственными служащими. Земское положение 1890 г. действовало как основной законодательный акт регулирования деятельности земских учреждений до февральских событий 1917 г.
В соответствии с Городовым положением налоговый ценз был заменен на имущественный, который составлял от одной до трех тысячи рублей в губернском городе, что фактически привело к избранию лишь владельцев промышленных предприятий и торговых заведений.
Городская реформа 1890 г., усилив контроль губернской администрации за деятельностью органов городского самоуправления, тем не менее не может рассматриваться в качестве фактического устранения городского самоуправления в государстве вследствие того, что выборный характер органов, присутствие определенной области компетенции, отдельные источники финансирования местного самоуправления и право формирования городского бюджета были сохранены в новом законе. Тем самым, произведенные в результате контрреформы 1890 г. изменения в законодательстве не привнесли каких-либо существенных преобразований в сложившийся земский строй, однако они содействовали усилению политических тенденций в земской деятельности и создали условия для дальнейшего развития либерально-земской оппозиции, претендовавшей на право участвовать в государственном управлении России.
Таким образом, подводя итоги можно выделить два этапа становления российского дореволюционного местного самоуправления: соответственно период реформ – с момента принятия законов 1864 г. и 1870 г., и период контрреформ – после принятия законов 1890 и 1892 г..
