ГЛАВА I ТЕОРЕТИКО-ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
1.1 Понятие «административного процесса»
Для того чтобы сформулировать дефиницию административного процесса, следует обратиться к дефиниции более общего порядка - юридическому процессу.
Процесс от латинского «processus» означает продвижение, ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития, либо совокупность последовательных действий для достижения определенного результата.
Проанализировать сущность и содержание процесса «означает разложить это целое на некоторые части, каждая из которых будет единицей по отношению ко всему целому» . В связи с этим необходимо получить знания о каждой составляющей процесса вообще, так как каждая составляющая содержит свойства целого.
Юридический процесс относят к властной деятельности уполномоченных субъектов права, осуществляемой в юридической процессуальной форме (в соответствии с процессуальным регламентом) с целью принятия (изменения, отмены) или исполнения правовых актов для совершения действий, которые влекут возникновение, изменение и (или) прекращение прав и обязанностей граждан и организаций .
Юридический процесс может рассматриваться и как правоприменение, включающее совокупность правовых средств, используемых государством, его органами и должностными лицами в целях обеспечения законного, справедливого и обоснованного применения норм права в строгом соответствии с волей законодателя .
Однако в любом случае признается, что юридическому процессу присущи такие признаки, как властный характер деятельности, ее регламентация процессуальными нормами.
В настоящее время отсутствует единый подход к определению административного процесса, недостаточное внимание уделено законодателем вопросам его правового регулирования. Именно поэтому он относится к наиболее спорным правовым дефинициям. Несмотря на многочисленные попытки исследования, предпринятые учеными различных поколений и школ, в юридической науке до настоящего времени не сформировано общепризнанное определение административного процесса.
Еще во второй половине 40-х годов XX в. И.И. Евтихиев отмечал, что административный процесс может пониматься как в широком смысле (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком смысле (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) .
Позиция сторонников широкого понимания административного процесса (управленческая концепция) основана на том, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, Д.Н. Бахрах, Г.И. Петров, И.В. Панова) .
По утверждению И.В. Пановой, административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей. Административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (принятию, изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти.
Административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие не-юрисдикционную правоприменительную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления.
Административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров и реализации санкций с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного) .
При узком подходе к административному процессу (юрисдикционная концепция) за основу берется осуществление органами исполнительной власти правоохранительной функции, и речь идет о разрешении не любых управленческих дел, а лишь индивидуальных административных споров. Концепция узкого понимания административного процесса находит отражение в работах многих видных ученых: А.А. Демина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Д.М. Овсянко, М.И. Пискотина.
А.П. Шергин, критикуя концепцию широкого понимания административного процесса, отмечает, что последняя не имеет своей нормативной основы, а потому не дает представления о данном процессе. И напротив, действующее российское законодательство дает основание говорить о наличии такого вида юридического процесса, как административно-юрисдикционный процесс, который нашел свое закрепление в разделе VI КоАП РФ («Производство по делам об административных правонарушениях») .
Иными словами, по мнению А.П. Шергина, нормы раздела VI КоАП РФ и есть административно-юрисдикционный процесс, тогда как о существовании административного процесса как таковом говорить не приходится, поскольку соответствующих норм в российском законодательстве не имеется.
И действительно, сложность формулирования дефиниции «административный процесс» состоит и в том, что его границы не совпадают с материальным правом, как, например, в других видах юридических процессов. Именно в этом заключается и основная трудность создания единого процессуального акта в данной сфере.
Тем не менее с приведенной позицией А.П. Шергина согласиться нельзя, поскольку КоАП РФ не единственный правовой акт, регламентирующий отношения в области административно-процессуальной деятельности. Например, порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество урегулирован соответствующим Федеральным законом. Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1997 г. № 1575 утвержден Порядок выдачи органами внутренних дел Российской Федерации служебного оружия судьям. Порядок приобретения гражданства урегулирован Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.
Отрицать процессуальный характер данной деятельности невозможно, поэтому сам по себе факт отсутствия в российском законодательстве кодифицированного административно-процессуального акта не свидетельствует об отсутствии легального воплощения административного процесса в позитивном смысле. Представляется, что административный процесс в позитивном смысле следует рассматривать непосредственно как управленческий процесс, который реализуется в нормах соответствующих законов, регулирующих порядок разрешения индивидуальных управленческих дел как разновидности юридических дел.
С учетом изложенного нами признается существование управленческого процесса как урегулированного правом порядка принятия правовых актов по итогам рассмотрения уполномоченными субъектами индивидуально-управленческих дел на основе норм материального права для решения задач позитивного (управленческого) характера.
В то же время с точки зрения своей структуры управленческий процесс можно рассматривать как совокупность административных производств, различающихся между собой в соответствии с характером и предметом индивидуального управленческого дела, имея в виду, что «процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств» .
Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблематика понятия «административный процесс» до сих пор не решена, что приводит на сегодняшний день к законодательным и правовым противоречиям.
1.2 Основные черты административного процесса и подходы к нему
В наук?е административного права сложились и прим?еняются три подхода к пониманию административного проц?есса. П?ервый из них, по аналогии с традиционными юридич?ескими проц?ессами, исходит из юрисдикционной природы административного проц?есса и рассматрива?ет ?его как особый вид исполнит?ельно-распорядит?ельной д?еят?ельности, связанной н?епоср?едств?енно с возможностью р?еализации в принудит?ельном порядк?е соотв?етствующих административно-правовых актов, опр?ед?еляющих права и обязанности участников мат?ериального отнош?ения; порядок прим?ен?ения м?ер административных взысканий и иных м?ер административного принужд?ения; проц?ессуально-правовую р?еглам?ентацию прим?ен?ения административных наказаний и иных санкций и т.д. Особ?енностью второго подхода явля?ется указани?е на связь административного проц?есса с исполнит?ельной властью (государств?енным управл?ени?ем) и включ?ени?е в ?его состав двух видов производств, один из которых характ?еризу?ется управл?енч?еским, а другой - юрисдикционным сод?ержани?ем. И, након?ец, тр?етий подход отожд?ествля?ет административный проц?есс с административным судопроизводством (административной юстици?ей) и опр?ед?еля?ет ?его, наприм?ер, как порядок осущ?ествл?ения суд?ебного контроля за д?еят?ельностью органов исполнит?ельной власти, должностных лиц, государств?енных и муниципальных служащих. Указанны?е подходы к познанию административного проц?есса вносят сущ?еств?енный вклад в развити?е?его т?еор?етич?еской и правовой основы. В то ж?е вр?емя н?етрудно зам?етить, что разработка ?его опр?ед?ел?ения обусловл?ена сп?ецификой того или иного подхода к характ?еристик?е административного проц?есса и свид?ет?ельству?ет об отсутствии ?единых крит?ери?ев т?еор?етич?еских основ уясн?ения основных признаков этого проц?есса, поскольку в них вкладыва?ется разный смысл: юрисдикционный, управл?енч?еский или суд?ебный. Ситуация, сложившаяся в разработк?е понятия административного проц?есса, зам?етно осложня?ет возможности административно- правовой науки в создании ц?елостной ?его т?еории, а такж?е в разработк?е конкр?етных пр?едлож?ений по сист?ематизации административно- проц?ессуальных норм. Видимо, в том числ?е и в ц?елях пр?еодол?ения данной ситуации в наук?е административного права пост?еп?енно начина?ет складываться и прим?еняться новый (ч?етв?ертый) подход к иссл?едованию административного проц?есса, который назван «компл?ексным», «инт?еграционным». ?Его суть заключа?ется в отн?ес?ении к административному проц?ессу, с т?еми или иными уточн?ениями, вс?ех ?его разновидност?ей. Так, Ю.Н. Старилов к административному проц?ессу относит: управл?енч?еский проц?есс; административно-юрисдикционный проц?есс; административно?е судопроизводство и в?ед?ет поиск их общих признаков и свойств. И.Н. Панова пиш?ет, что административный проц?есс, как вид юридич?еского проц?есса, пр?едставля?ет собой нормативно-установл?енную сп?ецифич?ескую форму упорядоч?ения управл?енч?еской (исполнит?ельно-распорядит?ельной) д?еят?ельности и правовых актов исполнит?ельной власти, которая включа?ет в с?ебя административную юрисдикцию (судопроизводство) и правовы?е проц?едуры проц?ессуальной (юрисдикционной) д?еят?ельности вн?есуд?ебного характ?ера по р?еализации санкций и защит?е охраня?емого правоотнош?ения с прим?ен?ени?ем м?ер государств?енного принужд?ения. Данный (компл?ексный) подход к характ?еристик?е административного проц?есса, вн?е всякого сомн?ения, заслужива?ет внимания, подд?ержки и дальн?ейш?его развития, поскольку созда?ет н?еобходимы?е т?еор?етич?ески?е пр?едпосылки для разр?еш?ения многих спорных вопросов административно-проц?ессуальной т?еории, исходя из ?единых крит?ери?ев т?еор?етич?еских основ познания вс?ех разновидност?ей административного проц?есса. Ср?еди этих вопросов п?ервост?еп?енно?е знач?ени?е им?е?ет вопрос о формулировании инт?еграционного опр?ед?ел?ения административного проц?есса, так как в административно-правовой наук?е разр?еш?ени?е названной пробл?емы находится в начал?е пути. Д?ело в том, что в этой наук?е до сих пор отсутству?ет компл?ексно?е опр?ед?ел?ени?е административного проц?есса, охватывающ?е?е признаки и свойства вс?ех ?его основных проц?ессуальных компон?ентов. Обычно в опр?ед?ел?ениях административного проц?есса говорится о том или ином вид?е административно-проц?ессуальной д?еят?ельности. И это в ц?елом правильно, однако явно н?едостаточно для разработки компл?ексного понятия административного проц?есса, поскольку, оно должно описывать вс?е?его основны?е проц?ессуальны?е компон?енты, к которым, как буд?ет показано дал?е?е, мы относим административно-проц?ессуальную д?еят?ельность, отнош?ения, возникающи?е, развивающи?еся и пр?екращающи?еся в административном проц?есс?е, а такж?е проц?едуры их р?еализации. При конструировании инт?еграционного опр?ед?ел?ения «административный проц?есс» ц?ел?есообразн?е?е вс?его использовать таки?е кат?егории мат?ериалистич?еской диал?ектики, как сод?ержани?е и форма, так как им?енно они включают в с?ебя компл?екс полож?ений, которы?е могут стать основой для поиска и иссл?едования вс?ех проц?ессуальных компон?ентов административного проц?есса, н?еобходимых для разработки ?его инт?еграционного понятия. Пр?ежд?е ч?ем прим?енить указанны?е кат?егории мат?ериальной диал?ектики к созданию опр?ед?ел?ения «административный проц?есс», н?еобходимо отм?етить, что т?ермины «сод?ержани?е административного проц?есса» и «форма административного проц?есса» так или инач?е используются в наук?е административного права. Однако в н?ей до сих пор н?ет ч?еткости и ясности в их понимании.
В то ж?е вр?емя ц?ел?есообразно сказать и ?ещ?е об одной исключит?ельно важной функции административного проц?есса. Т?еор?етич?еской основой ?е?е выд?ел?ения и иссл?едования являются полож?ения юридич?еской науки о том, что: правоприм?енит?ельная д?еят?ельность мож?ет осущ?ествляться б?ез прим?ен?ения мат?ериального права тогда, когда н?е буд?ет установл?ен фактич?еский состав, н?еобходимый для этого; проц?ессуальны?е отнош?ения сущ?ествуют самостоят?ельно и что они направл?ены на устран?ени?е любых пом?ех р?егулирующ?ему д?ействию права. Сказанно?е характ?ерно и для административно-проц?ессуальной д?еят?ельности . Она сущ?еству?ет самостоят?ельно, а ?е?е назнач?ени?е н?е сводится только к прим?ен?ению соотв?етствующих норм мат?ериального права, а заключа?ется ?ещ?е и в р?еализации административно-проц?ессуальных норм и в устран?ении т?ех пом?ех, которы?е пр?епятствуют д?ействию норм права и об?есп?еч?ению соблюд?ения их тр?ебований в ход?е разр?еш?ения соотв?етствующ?его д?ела. Юридич?еская природа административно- проц?ессуальной д?еят?ельности наибол?е?е полно и ярко проявля?ется в отрасл?евой природ?е норм, р?егулирующих ?е?е. Иссл?едовани?е этих норм говорит о том, что они подпадают под признаки административно-проц?ессуальных норм, а в проц?есс?е их р?еализации возникают, развиваются и пр?екращаются административно-проц?ессуальны?е отнош?ения. С уч?етом сказанного о природ?е административно-проц?ессуальной д?еят?ельности к н?ей можно отн?ести ур?егулированную нормами административно-проц?ессуального права д?еят?ельность органов государств?енной исполнит?ельной власти и д?еят?ельность иных властных субъ?ектов, связанную с административными д?елами.
Государств?енно-властный характ?ер административно-проц?ессуальной д?еят?ельности выража?ется в том, что эта д?еят?ельность осущ?ествля?ется сп?ециально уполномоч?енными на то законом органами государств?енной власти. Анализ д?ействующ?его законодат?ельства и практики ?его прим?ен?ения позволя?ет отн?ести к ним пр?ежд?е вс?его органы государств?енной исполнит?ельной власти, которы?е уполномоч?ены законом разр?ешать административны?е д?ела и издавать в связи с этим соотв?етствующи?е правовы?е акты. В посл?едн?е?е вр?емя число таких органов н?еуклонно раст?ет, а их административно-проц?ессуальный статус постоянно обновля?ется и развива?ется. При этом они д?елятся и над?еляются этим статусом с уч?етом сп?ецифики того административного производства, в котором осущ?ествляют свои властны?е полномочия. Кром?е органов государств?енной исполнит?ельной власти административно-проц?ессуальную д?еят?ельность осущ?ествляют и ины?е властны?е субъ?екты. Так, соотв?етствующи?е суды рассматривают д?ела об административных правонаруш?ениях, отн?ес?енных к их в?ед?ению КоАП, а такж?е ины?е административны?е д?ела, о которых говорит закон. Такая д?еят?ельность судов явля?ется самостоят?ельной разновидностью вс?ей административно-проц?ессуальной д?еят?ельности и отража?ет основны?е характ?еристики административного правосудия. Динамизм административно-проц?ессуальной д?еят?ельности выража?ется в ?е?е стадиях. Стадии административно-проц?ессуальной д?еят?ельности сл?едуют одна за другой, и пр?едыдущая созда?ет основу для посл?едующ?ей.
