Глава I. Общие понятия законодательства о социальной защите инвалидов в Российской Федерации
§ 1. Понятие инвалидности
Инвалидность (от лат. i№validus - слабый, немощный) - нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.
В преамбуле Конвенции ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН признала, что инвалидность - это эволюционирующее понятие, оно является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (п. «е»).
В Конвенции ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. инвалидность определяется как барьеры, препятствующие полноценному участию человека, имеющего нарушения здоровья, в жизни общества (например, человек в инвалидном кресле может столкнуться с трудностями при попытке устроиться на работу не по причине своего здоровья или уровня квалификации, а из-за существующих барьеров, таких, как неприспособленный общественный транспорт, вход в помещение и т.д.). К инвалидам в свою очередь относятся лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, взаимодействие которых с различными барьерами может мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими. Это принципиально важный, на наш взгляд, момент, поскольку приведенное определение не является исчерпывающим, оно не закрепляет четко круг лиц, защите которых посвящена Конвенция ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. Причина этого в том, что человек с теми или иными нарушениями здоровья в одном государстве может признаваться инвалидом, а в другом - нет. Иными словами, разработчики Конвенции исходили из того, что круг лиц, находящихся под ее защитой, в разных государствах неодинаков.
Определения, использующиеся в обиходе в отношении инвалидов («калека», «прикованный к инвалидному креслу» и др.), акцентируют внимание именно на инвалидности, а не на человеке, что способствует поддержанию негативных стереотипов, распространенных в современном мире. Небезупречны в этом плане и определения, бытующие в национальном законодательстве государств. Именно поэтому разработчики Конвенции ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. обратили внимание на то, что инвалидность следует рассматривать как результат взаимодействия между определенным лицом и его окружением. Важно, что инвалидность не рассматривается как недостаток человека. В связи с этим установлена обязанность государств - участников Конвенции принимать меры для обеспечения инвалидам возможности всесторонне участвовать во всех сферах жизни (ст. 9 «Доступность»).
Развивая положения международных актов, российский законодатель сформулировал понятие «инвалид». При этом следует заметить, что исторически в России понятия «инвалидность» и «инвалид» связывались с понятиями нетрудоспособности и болезни.
Специалисты долгое время рассматривали понятие «инвалидность», отталкиваясь преимущественно от биологических предпосылок, расценивая ее возникновение в основном как следствие неблагоприятного исхода лечения. Зачастую методические подходы к анализу инвалидности заимствовались из здравоохранения, по аналогии с анализом заболеваемости. В связи с этим социальная сторона проблемы была сужена до нетрудоспособности как основного показателя инвалидности.
В действующем российском законодательстве инвалидом признается лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, результатом которых стали ограничение жизнедеятельности и необходимость социальной защиты лица. Эти расстройства могут быть вызваны как заболеваниями, так и последствиями травм либо иного рода дефектами здоровья. Данное понятие установлено в ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В этой же ст. 1 дается толкование понятия «ограничение жизнедеятельности». Под ним подразумевается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. То есть в ст.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» акцент сделан на том, что жизнедеятельность таких лиц ограничена, в то время как в Конвенции ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. подчеркивается иное: эффективному и полному участию таких лиц в жизни общества часто препятствуют не сами нарушения функций организма, а, как уже отмечалось, существующие барьеры. В связи с этим, считаем, что в России необходимо внести соответствующие поправки в Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» или разработать отдельный законодательный акт в порядке имплементации положений Конвенции ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г. При этом соответствующее законодательство должно содержать ссылку на ратифицированную Конвенцию ООН «О правах инвалидов» от 13 декабря 2006 г.
Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в ст. 8 конкретизирует понятие инвалидности, связывая его с ограничением способности к трудовой деятельности I, II или III степени. Наличие ограничения способности к трудовой деятельности является обязательным условием для назначения трудовой пенсии по инвалидности. Это положение законодательства связано с предназначением трудовой пенсии по инвалидности. Ее целью является компенсация гражданину способности к трудовой деятельности, утраченной в той или иной степени в результате расстройства здоровья.
Признание лица инвалидом осуществляется органами медико-социальной экспертизы. Лицам, в установленном законодательством порядке признанным инвалидами, устанавливается одна из трех групп инвалидности, а ребенку (лицу до 18 лет) устанавливается категория «ребенок-инвалид».
Медико-социальная экспертиза представляет собой определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты. В них включают реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. Осуществляется она исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица. При этом используются классификация и критерии, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Пенсионное законодательство, которое действовало до принятия Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», не предусматривало степеней ограничения к трудоспособности, а пенсия по инвалидности назначалась с применением критериев групп инвалидности - инвалидности I, II и III группы. В связи с этим п. 4 ст. 31 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установил положение, в соответствии с которым в период с 1 января 2002 г. до 1 января 2004 г. назначение трудовых пенсий по инвалидности лицам, имеющим инвалидность I, II или III группы, осуществлялось в соответствии с положениями законодательства, предусмотренными для лиц, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности I, II или III степени.
Указанное ограничение стало применяться учреждениями медико-социальной экспертизы после соответствующего предложения, внесенного Министерством труда Российской Федерации и ПФР, изложенного в их совместном письме от 18 декабря 2003 г. № 9575-АО, ЛЧ-09-23/13281 «О порядке вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности».
С 1 января 2004 г. органы медико-социальной экспертизы по проводимым ими освидетельствованиям стали одновременно с установлением группы инвалидности выносить заключения об определении степени ограничения способности к трудовой деятельности. Понятие ограничения способности к трудовой деятельности определяется в Приказе Минтруда России от 29 сентября 2014 г. № 664н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы». В приложении к указанному Приказу устанавливаются критерии установления групп инвалидности.
1. Критерием для установления первой группы инвалидности является нарушение здоровья человека с IV степенью выраженности стойких нарушений функций организма человека, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к 3 степени выраженности ограничений одной из следующих категорий жизнедеятельности человека (или их сочетанию), определяющих необходимость его социальной защиты:
а) способности к самообслуживанию;
б) способности к передвижению;
в) способности к ориентации;
г) способности к общению;
д) способности контролировать свое поведение;
е) способности к обучению;
ж) способности к трудовой деятельности.
2. Критерием для установления второй группы инвалидности является нарушение здоровья человека с III степенью выраженности стойких нарушений функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее ко 2 степени выраженности ограничений одной из следующих категорий жизнедеятельности человека (или их сочетанию), определяющих необходимость его социальной защиты:
а) способности к самообслуживанию;
б) способности к передвижению;
в) способности к ориентации;
г) способности к общению;
д) способности контролировать свое поведение;
е) способности к обучению;
ж) способности к трудовой деятельности.
3. Критерием для установления третьей группы инвалидности является нарушение здоровья человека со II степенью выраженности стойких нарушений функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к 1 степени выраженности ограничений следующих категорий жизнедеятельности человека в их различных сочетаниях, определяющих необходимость его социальной защиты:
а) способности к самообслуживанию;
б) способности к передвижению;
в) способности к ориентации;
г) способности к общению;
д) способности контролировать свое поведение;
е) способности к трудовой деятельности;
ж) способности к обучению.
4. Категория «ребенок-инвалид» определяется при наличии у ребенка ограничений жизнедеятельности любой категории и любой из трех степеней выраженности ограничений (которые оцениваются в соответствии с возрастной нормой), определяющих необходимость социальной защиты ребенка.
Таким образом, инвалид – это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание гражданина инвалидом и установление группы инвалидности производятся федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
§ 2. Понятие социальной защиты инвалидов
Ст.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» закрепляет понятие социальной защиты и социальной поддержки инвалидов. При этом следует заметить, что оба названных понятия представляют собой систему мер, имеющих конечной целью обеспечение прав и законных интересов инвалидов.
Под социальной защитой инвалидов понимается система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки. При этом социальная поддержка инвалидов - это система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам. Отсюда можно сделать вывод, что понятия «социальная поддержка» и «социальная защита» соотносятся как часть и целое.
При реализации мер социальной защиты должны учитываться особенности той или иной группы инвалидов, а также индивидуальные особенности каждого конкретного инвалида. Например, для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы необходим длительный период адаптации к условиям современного общества. При этом для инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы трудоспособного возраста требуется создание рабочих мест.
В целом реализация названных мер должна создавать условия для сокращения численности инвалидов и их возвращения к профессиональной, общественной и бытовой деятельности.
Экономическими мерами социальной защиты инвалидов являются:
- создание системы реабилитационных и экспертных организаций, обеспечивающих реабилитацию инвалидов и интеграцию их в общество;
- развитие реабилитационной индустрии как промышленной основы системы комплексной реабилитации инвалидов, формирование национального рынка технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;
- оснащение оборудованием реабилитационных организаций;
- оснащение объектов социальной инфраструктуры для обеспечения к ним беспрепятственного доступа инвалидов;
- поддержка предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, в целях создания дополнительных рабочих мест и многие другие.
В качестве правовых мер социальной защиты инвалидов можно назвать:
- совершенствование законодательства о правах инвалидов, в частности расширение номенклатуры предоставляемых инвалидам технических средств реабилитации и реабилитационных услуг;
- консультирование инвалидов по правовым вопросам;
- освещение проблем инвалидов и правовых путей их решения в СМИ;
- установление дополнительных льгот для инвалидов при обращении в правоохранительные органы, в частности освобождение от уплаты госпошлины за рассмотрение дела в суде.
При этом следует заметить, что в зарубежных странах достаточно четко проработаны нормы законодательства, касающиеся социальной защиты прав инвалидов. Одна часть соответствующих актов касается запрета дискриминации, другая - позитивных обязательств государства обеспечить благополучие инвалидов и их доступ к социальной поддержке. Многие государства воплотили оба подхода. К примеру, Закон об инвалидах США 1990 г. запрещает дискриминацию лиц с инвалидностью при трудоустройстве, предоставлении коммунальных и транспортных услуг, а также в отношении доступа к местам общественного пользования. В отношении трудоустройства данный Закон запрещает, в частности, дискриминацию квалифицированных лиц с инвалидностью, которые могут выполнять функции на той или иной должности как при наличии, так и при отсутствии разумного приспособления, не являющегося чрезмерным бременем. Билль об инвалидах, принятый в 1995 г. в Индии, закрепил более широкий подход: он содержит формулировки о недискриминации в ряде сфер и положения о так называемой позитивной дискриминации инвалидов путем установления системы квот, резервируя определенное количество мест для инвалидов в государственных и частных структурах, а также предоставляя инвалидам особые права в образовании. Кроме того, для организаций, помогающих трудоустройству инвалидов, предусматриваются стимулы в виде налоговых льгот, субсидий. Законодательство некоторых государств весьма подробно определяет меры, которые могут быть предприняты в целях осуществления обязательств по разумному приспособлению. Так, Закон Соединенного Королевства о запрете дискриминации 1995 г. содержит перечень действий, которые могут быть осуществлены работодателями, в их числе приспособление помещений, изменение рабочего графика лица с инвалидностью, передача некоторых должностных обязанностей такого лица другим работникам, приобретение специального оборудования и др.
В Российской Федерации меры социальной поддержки в первую очередь включают в себя финансирование социальных выплат, в частности государственных и трудовых пенсий по инвалидности, компенсаций инвалидам и членам их семей, в том числе по оплате коммунальных платежей, и т.п.
Меры социальной поддержки инвалидов, принимаемые на региональном и муниципальном уровне в Российской Федерации, могут иметь различный характер. Например:
- инвалидам города Рязани могут безвозмездно передаваться земельные участки для проведения сезонных сельскохозяйственных работ. При этом обеспечение земельными участками производится на основании заявления инвалида либо его уполномоченного представителя, которое подается в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани.
В качестве другой меры социальной поддержки инвалидов I группы и инвалидов II группы III степени ограничения трудоспособности, а также инвалидов ВОВ города Рязани предусматривается возможность размещения на муниципальном имуществе на безвозмездной основе временного сооружения ВС-2.
Право на размещение временного сооружения ВС-2, как дополнительная мера социальной поддержки, предоставляется на основании заявления гражданина либо его уполномоченного представителя, подаваемого на имя заместителя главы администрации по муниципальной собственности в отдел по обеспечению дополнительных мер социальной поддержки населения администрации города Рязани. В заявлении указывается причина обращения, обоснование необходимости в постоянном использовании транспортного средства.
Заявление рассматривается в течение 5 дней, и подготовленные документы предоставляются в комитет по земельным ресурсам и землеустройству администрации города Рязани. Заявителю не приходится заниматься сбором многочисленных документов и хождением по инстанциям;
- инвалидам Республики Татарстан, проживающим в жилых помещениях частного жилищного фонда, с 1 января 2009 года в качестве меры социальной поддержки предоставляется снижение на 50 процентов оплаты жилого помещения. Указанная мера социальной поддержки предоставляется организациями, оказывающими соответствующие услуги по содержанию многоквартирных жилых домов, на основании документов, подтверждающих право инвалида на социальную поддержку;
- в городе Обнинске Калужской области создана комиссия по рассмотрению обращений неработающих пенсионеров и инвалидов, нуждающихся в оказании адресной социальной помощи. Комиссия действует на основании Постановления администрации города Обнинска от 6 сентября 2007 г. № 1273-п.
Комиссия рассматривает заявления граждан и готовит списки кандидатур получателей адресной социальной помощи, исходя из выделенных лимитов; представляет для регистрации в Управление Пенсионного фонда РФ по г. Обнинску заявления с приложенными к ним оформленными документами пенсионеров, обратившихся за адресной социальной помощью (в частности, по вопросам оказания единовременной материальной помощи; газификации домовладений неработающих пенсионеров и т.п.);
- в Республике Башкортостан в качестве мер социальной поддержки инвалидов I и II групп предусмотрены: внеочередная установка телефона, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, - денежная компенсация по оплате коммунальных услуг.
В целом, все предусмотренные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ меры социальной поддержки и защиты инвалидов связаны одной целью и направлены на комплексное решение проблемы инвалидности. Их эффективность напрямую зависит от того, насколько слаженно работает механизм реализации.
Согласно ст. 28 Конвенции о правах инвалидов меры социальной защиты включают в себя следующие меры:
- по обеспечению инвалидам равного доступа к получению чистой воды и по обеспечению доступа к надлежащим и недорогим услугам, устройствам и другой помощи для удовлетворения нужд, связанных с инвалидностью;
- по обеспечению инвалидам, в частности женщинам, девочкам и пожилым лицам с инвалидностью, доступа к программам социальной защиты и программам сокращения масштабов нищеты;
- по обеспечению инвалидам и их семьям, живущим в условиях нищеты, доступа к помощи со стороны государства с целью покрытия связанных с инвалидностью расходов, включая надлежащее обучение, консультирование, финансовую помощь и временный патронажный уход;
- по обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья;
- по обеспечению инвалидам доступа к пенсионным пособиям и программам.
Результатом реализации указанных мер должно являться достижение достаточного жизненного уровня для самих инвалидов и их семей.
Надо признать, что понятие «достаточный жизненный уровень» в российском законодательстве вообще не применяется. Хотя это понятие можно было бы определить с учетом российской реальности, чтобы обеспечить достаточный уровень социальной помощи.
В настоящее время государственная политика в области социальной защиты и поддержки инвалидов базируется на положениях государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г.
Цели и задачи госпрограммы являются - формирование беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов; устранение социальной разобщенности инвалидов и остальных граждан; модернизация системы медико-социальной экспертизы; обеспечение равного доступа инвалидов к реабилитационным услугам.
Субъекты РФ и муниципальные образования разрабатывают собственные региональные программы в области социальной защиты и поддержки инвалидов, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов.
Например, в Республике Татарстан действует государственная программа «Социальная поддержка граждан Республики Татарстан» на 2014-2020 годы».
Необходимо отметить, что инвалиды из числа иностранных граждан и лиц без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ (ч.3 ст. 62 Конституции РФ ). Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» гарантирует социальную защиту инвалидам в России независимо от их гражданства либо отсутствия такового. Если иностранный гражданин будет признан в установленном порядке инвалидом, он имеет полное право на меры социальной поддержки.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» фактом постоянного проживания иностранного гражданина на территории Российской Федерации является вид на жительство в Российской Федерации. Местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие вид на жительство в Российской Федерации и признанные инвалидами, вправе по месту своего жительства на территории Российской Федерации обратиться в уполномоченный орган за предоставлением им технических средств реабилитации, которые предоставляются инвалидам по месту их жительства уполномоченными органами, Фондом социального страхования РФ, а также иными заинтересованными организациями (ст. 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).
Глава II. Современное состояние законодательства о социальной защите инвалидов в Российской Федерации: проблемы реализации и пути их решения
§ 1. Современные аспекты законодательства о социальной защите инвалидов в Российской Федерации
Законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов представляет собой совокупность законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Государственная социальная политика в отношении инвалидов в Российской Федерации строится в соответствии с основными международными документами в области прав человека и инвалидности, к которым относятся: Международный билль о правах человека, Декларация «О правах инвалидов», Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов, Конвенция «О правах инвалидов».
В Российской Федерации вопросы правового регулирования в этой сфере определены Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», данными, представленными в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г., от 30 ноября 2010 г., от 22 декабря 2011 г., от 4 февраля 2014 г.
Особое место во всех вышеперечисленных документах занимает проблема социальной защиты и реабилитации инвалидов и детей-инвалидов в целях создания для них равных возможностей в различных сферах их деятельности.
