1. Теоретические аспекты налоговой политики государства
1.1. Понятие и сущность налоговой политики государства
Налогообложение – один из главных институтов государства, а отношения в сфере налогообложения, закрепленные в правовых актах государства, определяются политикой в сфере налогообложения, или налоговой политикой. С ее помощью государство формирует задачи, определяет мероприятия и мобилизует средства для более эффективного выполнения государством своих функций.
Налоговая политика – деятельность уполномоченных органов государственной власти и управления, реализуемая через комплекс мероприятий в сфере налогов и сборов как фискальных инструментов и регулирующих рычагов. То есть, налоговую политику следует рассматривать как совокупность организационных, экономических и правовых мероприятий, направленных на оптимальное сочетание частных и общественных интересов в экономической, социальной и других сферах взаимодействия.
Социально-экономическое содержание налоговой политики – это не догма, а перманентный процесс. Этот тезис иллюстрирует и разнообразие научных подходов к определению самой сущности налоговой политики.
Так, по мнению И.А. Майбурова: «Налоговая политика – это составная часть социально-экономической политики государства, ориентированная на формирование такой налоговой системы, которая будет стимулировать накопление и рациональное использование национального богатства страны, способствовать гармонизации интересов экономики и общества и тем самым обеспечивать социально-экономический прогресс общества .
В.Г. Пансков определяет налоговую политику как «совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов» .
М.В. Карп предлагает такое определение: «Налоговая политика является составной частью общей финансовой политики государства на среднесрочную и долгосрочную перспективу и включает в себя такие понятия, как концепция государственной деятельности в области налогообложения, налоговый механизм, а также управление налоговой системой страны» .
Недостатком таких определений является то, что авторы трактуют налоговую политику через механизм ее реализации, и практически не упоминают о правовой регламентации и организации самого процесса налогообложения.
Такой же недостаток, по нашему мнению, содержит и определение В.Н. Едронова, Н.Н. Мамыкина: «Налоговая политика представляет собой комплекс экономических, организационных и правовых мер по регулированию налоговых отношений» .
На наш взгляд, налоговая политика представляет собой деятельность государства - публичного субъекта - по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование правового регулирования налоговых отношений.
Налоговая политика непосредственно вытекает из целей и задач, определенных в финансово-экономической доктрине государства. Она, как и любая другая политика государства, имеет свое внутреннее содержание и внешнюю форму, которые характеризуются действиями государства по поводу определения пропорций распределения и перераспределения валового продукта, основных направлений налогового механизма. В этом как раз и заключается социально-экономическая сущность налоговой политики, которая предполагает и ознакомление с такими важными составляющими данной дефиниции, как цель налоговой политики, формы налоговой политики, методы налоговой политики и инструменты налоговой политики.
Схематично формы реализации налоговой политики можно представить следующим образом (рисунок 1.1).
Рис. 1.1. Формы налоговой политики
Политика максимальных налогов. Такая политика характеризуется тем, что государство устанавливает высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и зачастую вводит новые налоги с целью максимального увеличения суммы налоговых поступлений.
В условиях, когда отсутствуют экономические, социальные и политические предпосылки для проведения политики максимальных налогов (экономический кризис, политические риски, чрезвычайное положение и т.д.) сразу же проявляются негативные последствия такой политики:
- сокращение доходов налогоплательщиков делает невозможным экономический рост и снижает объемы инвестиций в экономике;
- постепенное снижение экономической мотивации налогоплательщиков и, как следствие, сокращение бизнеса, закрытие производств и рост случаев уклонения от уплаты налогов;
- увеличение доли теневой экономики, основой которой является выкачивание финансовых ресурсов из национальной экономики и вывод их за рубеж - в оффшоры, иностранные банки и т.д.
Политика экономического развития. Государство, устанавливая минимальную налоговую нагрузку, больше внимания уделяет экономическим интересам налогоплательщиков. Уменьшая налоговую нагрузку на бизнес, государство стимулирует частную инициативу налогоплательщиков и мотивирует на расширенное воспроизводство. Основная цель такой политики – за счет улучшения налогового климата обеспечение экономического роста через стимулирование инвестиционной активности. Но при проведении такой политики выявляются и недостатки:
- снижение объемов налоговых поступлений неминуемо приводит к недофинансированию сферы образования, здравоохранения, науки, культуры, ряда социально значимых программ;
- существенно сокращается сфера общественных благ, то есть тех благ, которые опосредованно оплачиваются за счет бюджетных источников;
- ограничивается влияние государства на регулирование процессов потребления, на занятость и сокращается социальная защита малообеспеченных слоев населения .
В силу указанных факторов такая политика по своей экономической значимости и общественно-социальным последствиям оправдана только в условиях стагнации экономики как средство государственного регулирования.
Политика разумных налогов. Суть такой политики заключается в установлении компромисса между двумя вышеупомянутыми формами и характеризуется максимальным обеспечением фискальных интересов государства и сбалансированным уровнем налоговой нагрузки. Такая политика требует высокой фискальной техники и налоговой культуры налогоплательщиков с одновременным системным контролем государства за всеми процессами налогообложения.
Цель налоговой политики, как в целом экономической и финансовой, меняется с изменением социально-экономических условий. На определенном этапе экономического развития она формируется под воздействием целого ряда факторов, основными из которых выступают экономическая и социальная ситуации в стране, состояние экономики, социальной сферы, деловой климат и т.д.
Исходя из перечня основных функций налогов определим цели налоговой политики (таблица 1.1).
Таблица 1.1
Соотношение функций налогов и целей налоговой политики
№ Функции налогов Цели налоговой политики
1 Фискальная Обеспечение государства финансовыми ресурсами для выполнения конституционных функций органами власти
2 Распределительная Перераспределение финансовых ресурсов из производственной в социальную сферу, финансирование общенациональных инфраструктурных и социальных программ
3 Регулирующая Уменьшение неравенства в доходах населения и социальная защита, воздействие на уровень цен, а, следовательно, и на уровень потребления
4 Стимулирующая Установление системы налоговых ставок и льгот, налоговых вычетов, налоговых кредитов, финансовых санкций, реструктуризация налоговой задолженности.
Источник: [составлена автором]
Конкретные цели, которых желает достичь государство, проводя налоговую политику, определяют выбор адекватных методов осуществления налоговой политики. Весь арсенал методов налоговой политики, которые выработала финансовая наука и практика, можно объединить и сгруппировать в такие обобщающие методы:
1) понижение или повышение налоговой нагрузки на плательщиков;
2) замена одних способов и форм налогообложения другими, введение новых или отмена существующих налогов;
3) уменьшение или увеличение сферы влияния тех или других налогов, или системы налогообложения в целом;
4) введение или отмена налоговых преференций;
5) манипулирование прогрессивным и пропорциональным приемами налогообложения и введение дифференциальной системы налоговых ставок.
Любой метод реализации налоговой политики должен базироваться на определенных инструментах участия государства в регулировании социально-экономических процессов.
Инструменты регулирования налоговой политики – это именно те рычаги, с помощью которых срабатывают методы налогообложения и достигаются определенные цели налоговой стратегии и тактики. К таким инструментам целесообразно отнести: налоговые ставки, налоговые преференции и льготы, налоговые стимулы и санкции, формирование налоговой базы, установление объектов и субъектов налогообложения .
Таким образом, налоговая политика, как составная часть финансово-экономической политики базируется на определенной социально-экономической доктрине и представляет собой деятельность государства в сфере введения, правовой регламентации и организации взимания налогов и иных обязательных платежей в централизованные денежные фонды государства. Она имеет специфическую сущность, стратегические и тактические цели, формы проведения и методы осуществления, а также присущий только ей инструментарий. Все это в единстве и составляет социально-экономическую природу налоговой политики.
1.2. Нормативно-правовое регулирование государственной налоговой политики
Налоговая политика выражается в праве, посредством правового регулирования, осуществляемого налоговыми органами. В Российской Федерации «в систему налоговых органов входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы» (п. 1 ст.30 НК РФ).
Федеральная налоговая служба (ФНС) России как раз и является этим федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов .
Основа налогового права – налоговое законодательство Российской Федерации, соответствующие законы субъектов РФ, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, подзаконные акты органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, международные договоры по вопросам налогообложения, постановления высших судебных органов РФ по вопросам судебной практики и Конституционного Суда РФ.
Система налогового права состоит из следующих элементов:
1) Конституция Российской Федерации;
2) налоговое законодательство, которое включает:
- федеральное законодательство (Налоговый кодекс РФ и другие федеральные законы о налогообложении);
- региональное налоговое законодательство (законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты, которые приняты законодательными органами субъектов РФ);
- нормативные правовые акты о налогообложении, принятые органами местного самоуправления;
3) общее законодательство о налогах и сборах;
4) подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, которые связаны с налогообложением – акты органов общей и специальной компетенции;
5) решения Конституционного Суда РФ;
6) нормы международного права и международные договоры РФ.
Так, ст. 57 Конституции РФ установлена обязанность каждого платить установленные налоги и сборы в соответствии с действующим законодательством. Иными словами, указанная норма Конституции подчеркивает законность установления налоговых платежей и их всеобщность.
Также Конституцией РФ закреплены основополагающие нормы налогового права России: предмет ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов в сфере налогообложения; компетенция Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ в области налогов; правомочия органов местного самоуправления в сфере налогообложения; основы правового статуса плательщиков налогов.
В таблице Приложения представлена классификация нормативных документов, регулирующих налоговые отношения в РФ, и являющихся правовой основой государственной налоговой политики.
Подытоживая вышесказанное, отметим, что между нормативно-правовым обеспечением и непосредственно процессом государственного регулирования посредством налогов и сборов, должна поддерживаться обратная связь, но первичным должна быть именно государственная налоговая политика.
Таким образом, подведем некоторые итоги:
- налоговая политика – являясь одним из методов государственного регулирования экономики, представляет собой часть экономической финансовой политики государства;
- налоговая политика государства должна способствовать гармонизации интересов между государством и налогоплательщиками;
- при определении целей налоговой политики необходимо исходить из объективной сущности налогов, то есть из функций налогов;
- социально-экономическая ситуация в стране влияет на приоритет той или иной цели налоговой политики;
- приоритет цели налоговой политики определяет тип налоговой политики, то есть метод ее практической реализации.
?
2. Роль налоговых поступлений в формировании доходной части бюджета Российской Федерации
2.1. Оценка налоговых поступлений в бюджетную систему РФ
Анализ налоговых поступлений в бюджетную систему можно охарактеризовать как подсистему налогового администрирования, представляющую собой относительно самостоятельную функцию налоговых органов по изучению и оценке объемов, динамики и структуры налоговых поступлений в бюджет и государственные внебюджетные фонды во взаимосвязи с оценкой состояния и развития социально-экономического положения страны, территорий, крупнейших и бюджетообразующих налогоплательщиков под воздействием происходящих изменений в налоговой политике, законодательстве о налогах и сборах, мотивации поведения налогоплательщиков.
Бюджет расширенного правительства РФ включает в себя бюджеты всех уровней и бюджеты внебюджетных фондов вместе взятые.
В 2018 г. доходы бюджета расширенного правительства (далее – БРП), по данным Федерального казначейства, превысили объемы предыдущего года на 1,9 п.п. ВВП, или на 5870 млрд руб. в абсолютном выражении (табл. 2.1).
При этом около 75% прироста доходов БРП было обеспечено за счет федерального бюджета, в том числе нефтегазовых доходов на 3046 млрд руб., или на 2,2 п.п. ВВП. Ненефтегазовые поступления в консолидированный бюджет РФ в 2018 г. по сравнению с 2017 г. выросли на 2824 млрд руб. в абсолютном выражении, но сократились в долях ВВП на 0,3 п.п. Расходы бюджетной системы России сократились в 2018 г. по сравнению с январем – декабрем 2017 г. на 2,5 п.п. ВВП, увеличившись в абсолютном выражении на 1485 млрд руб.
В 2018 г. доходы бюджетной системы РФ продемонстрировали максимальный уровень за 5-летний период, чему во многом способствовала благоприятная конъюнктура цен на сырьевые ресурсы.
Таблица 2.1
Основные параметры бюджета расширенного правительства РФ
в 2014–2018 гг.
2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. Изме
нения 2018 г. относи
тельно 2017 г., п.п. ВВП
млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП млрд руб. % ВВП
Доходы
В том числе: 26 766 33,8 26 922 32,3 28 181 32,8 31 047 33,7 36917 35,6 1,9
нефтегазовые доходы 7434 9,4 5863 7,0 4844 5,6 5972 6,5 9018 8,7 2,2
Ненефтега зовые доходы 19 332 24,4 21 059 25,3 23 337 27,2 25 075 27,2 27 899 26,9 -0,3
Расходы 27 612 34,9 29 741 35,7 31324 36,4 32 396 35,2 33881 32,7 -2,5
Дефицит(-) / профицит(+) -846 -1,1 -2 819 -3,4 -3 143 -3,6 -1 349 -1,5 3 036 2,9 4,4
Справочно: ВВП, млрд руб. 79 200 83 387 86 010 92 089 103 627
Источник: Федеральное казначейство; Росстат.
Расходы бюджета расширенного правительства в долях ВВП в 2018 г., напротив, достигли минимального значения за 5-летний период, что, в свою очередь, стало возможным вследствие действия бюджетного правила, значительно ограничившего расходы федерального бюджета.
В итоге консолидированный бюджет РФ в 2018 г. был исполнен с профицитом (2,9% ВВП) – впервые в рассматриваемом периоде.
По данным за 2018 г., уровень доходов консолидированного бюджета страны вырос (табл. 2.2).
Таблица 2.2
Поступления основных налогов в бюджет расширенного правительства Российской Федерации в 2014–2018 гг.
В % ВВП Изменение 2018 г. относи
тельно 2017 г., в п.п. ВВП Прирост в 2018 г. в ценах 2017 г. относительно уровня 2017 г., %
2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г.
Доходы, всего 33,7 31,9 32,1 32,6 35,0* 2,4 15,8
Налог на прибыль 3,0 3,1 3,2 3,6 4,0 0,4 19,5
НДФЛ 3,4 3,4 3,5 3,5 3,5 0,0 7,8
Продолжение таблицы 2.2
1 2 3 4 5 6 7 8
Страховые взносы 6,3 6,4 6,7 6,4 6,3* -0,1 6,1
НДС 5,0 5,1 5,4 5,6 5,8 0,2 12,3
Акцизы 1,4 1,3 1,6 1,7 1,5 -0,2 -4,7
НДПИ 3,7 3,9 3,4 4,5 5,9 1,4 42,3
Таможенные пошлины и сборы 6,9 4,0 3,0 2,8 2,9 0,1 11,5
* Страховые взносы и доходы всего приводятся без двойного счета страховых взносов за неработающее население, значения общих поступлений отличаются от официальных на данную величину.
Источник: Федеральное казначейство; Росстат.
По большинству отдельных компонент налоговой нагрузки была зафиксирована положительная динамика поступлений. Нефтегазовые доходы бюджета, резко сократившиеся в 2016 г., в 2018 г. продолжили свой рост. Объем таможенных пошлин и сборов начал повышаться (на +0,1 п.п. ВВП относительно уровня 2017 г., или +19,6% в реальном выражении), а поступления по НДПИ показали наибольший рост на 1,4 п.п. ВВП (на 39,8% в реальном выражении).
Страховые взносы и акцизы незначительно снизились, а поступления НДС выросли на 0,2 п.п. ВВП. Поступления по НДФЛ с 2016 г. идут следом за ВВП.
Серьезных изменений в параметрах налоговой политики, действовавших в течение 2018 г., не происходило.
Нефтегазовые доходы. Базовая ставка НДПИ на нефть была сохранена в размере 919 руб. за 1 т. В итоге в условиях роста цен на нефть произошло увеличение поступлений нефтегазовых доходов (табл. 2.3).
Таблица 2.3
Объем поступлений вывозных пошлин на энергоносители и НДПИ
в 2014–2018 гг., % ВВП
2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г.
НДПИ 3,7 3,9 3,4 4,5 5,9
Вывозные пошлины на энергоносители: 5,8 3,3 2,3 2,1 2,9
на нефть сырую 3,3 1,7 1,2 1,1 1,5
на товары, выработанные из нефти 1,9 0,9 0,5 0,4 0,6
на газ природный 0,6 0,7 0,6 0,6 0,8
Источник: Росстат; ЦБ РФ; ФТС России; ФНС России.
В 2018 г. экспорт и добыча сырой нефти слабо или практически не изменились по сравнению с 2017 г.: экспорт составил 257,5 млн т (+0,5 млн т к 2017 г.), а добыча – 555,8 млн т (+9,1 млн т к 2017 г.).
Основной вклад в рост нефтегазовых доходов внес рост цен на нефть марки Urals. Курс доллара практически не прореагировал на изменение цены на нефть из-за следования Минфином России бюджетному правилу.
В результате фактическая рублевая ставка по НДПИ в среднем составила в 2018 г. более 12 тыс. руб. за 1 т нефти, в то время как в 2017 г. в среднем она была чуть более 7800 руб. за 1 т.
Налог на прибыль. В 2018 г. заметно росли поступления по налогу на прибыль (на 0,4 п.п. ВВП). Как видно на рис. 2.1, значительно выросла прибыль прибыльных предприятий. Тем не менее тревожным сигналом является рост доли убыточных организаций.
