Глава 1 Историко-методологические основы коррупции
1.1 Социально-правовой аспект коррупции в России и за рубежом
Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен. Наказание за взяточничество предусматривалось еще законами Хаммурапи
(4 тыс. лет назад) и устанавливалось египетскими фараонами. В любой стране, независимо от государственного устройства или традиций ощущается пагубное воздействие этого асоциального явления.
Резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в ХIХ веке. Одновременно с ним появились и первые попытки противодействия коррупции на законодательном уровне. Но они не привели к существенному измененияю антикоррупционной ситуации, ни в мирев целом, ни в отдельно взятых государствах.
Генезис российской государственности показывает достаточно тесную связь государственной службы и коррупции как разнопланового явления, причины которого весьма разнообразны и многочисленны. Борьба с коррупцией в России велась различными методами и способами, но при этом проблема коррупции всегда являлась достаточно острой.
На протяжении последних «постперестроечных» десятилетий коррупционные преступления являются предметом всестороннего исследования.
Предполагаемые масштабы коррупционных проявлений, специфика и динамика распространения являются следствием политических, социальных и экономических проблем страны. Россия в силу внешнеполитических и внутренних причин длительное время находится в состоянии политического, экономического и общественного дисбаланса. Такое состояние в стране стимулирует развитие негативных и опасных явлений, одним из которых и является коррупция. Генерируясь в более изощренные и опасные виды преступлений на государственной службе, коррупция из банального мздоимства переросла в реальную угрозу безопасности России. Многочисленные факты свидетельствуют о том, что коррупция стала частью общественных отношений, поразив почти все компоненты государственного аппарата. И общество постепенно свыкается с привилегированностью коррупционеров, понимая безрезультатность борьбы с ними.
Первые лица Российского государства в своих обращениях к парламенту страны неоднократно указывали на коррупцию как угрозу общественной безопасности: шесть раз ? Б.Н. Ельцин, четыре –
Д.А. Медведев и 13 раз – В.В. Путин. И лишь в трех посланиях (2001, 2003 и 2014 гг.) слово «коррупция» не прозвучало .
Коррупция признана угрозой международного масштаба, поэтому Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций была принята Конвенция против коррупции (UNCAC) (Резолюция от 21.11.2003
№ A/RES/58/4), ратифицированная Российской Федерацией. В Конвенции акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие общества, ослабляет борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности .
Поразив публичный аппарат управления, коррупция, по справедливому мнению исследователей права, проявляется в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах .
Несмотря на прогрессирующие виды коррупционных преступлений, борьба с ними ведется примитивными методами и на практике сводится к двум мероприятиям: поимке с поличным при передаче денег (которая выявляет только одну форму коррупции – взятку); сбору с государственных служащих сведений об их доходах и расходах, доходах и расходах членов их семей и наказанию за выявленные ошибки в декларациях вне связи с конкретными деяниями .
Учитывая динамику коррупционных проявлений, эти методы являются неэффективными, во-первых, из-за ограничений закона на проведение оперативно-разыскных действий, которыми осуществляется фиксация передачи денег в отношении отдельных категорий лиц, например судей, а
во-вторых, из-за примитивности методов выявления случаев коррупции, которые пригодны лишь для выявления таких фактов на уровне «низовой» коррупции (сотрудники ГИБДД, врачи, преподаватели), поскольку коррупционеры более высокого «ранга» используют более изощренные способы мздоимства .
Важным моментом противодействия коррупционным проявлениям во властных структурах является обязанность публиковать информацию о доходах чиновников и членов их семей. Необходимость указанного требования подтверждена нормами отечественного и международного права.
Однако видится, что транспарентность доходов госслужащих и членов их семей является лишь «полумерой», не создающей особых препятствий для коррупции, поскольку данные лица должны подтверждать легальность соотношения своих доходов и расходов.
На данную проблему справедливо указывают многие правоведы, полагая необходимым законодательное закрепление в отечественном законодательстве статьи 20 об ответственности за незаконное обогащение, рекомендованной Конвенцией ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г. и ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» .
Видится, что борьба с коррупцией в России носит характер отдельных кампаний в отношении отдельных лиц, что ведет к дальнейшей дегенерации коррупционного класса, который не скрывает своих нетрудовых доходов, открыто демонстрируя при этом свое материальное превосходство над основной частью общества.
Но парадокс коррупции в России как социально-правового явления заключается еще и в том, что общество и в кулуарах, и в средствах массовой информации твердит о коррумпированности чиновников и в то же время многие граждане сами пытаются за определенную плату получить какие-то услуги или выгоду обходя закон. Коррупционные факторы не являются лишь «заслугой» административного аппарата, также на сложившуюся в стране ситуацию в сфере коррупции сказывается привычка влияние у населения решать свои проблемы в обход устоявшихся законов или существующих правил .
Если рассматривать коррупцию в других странах, то только во второй половине XX столетия, когда борьба с ней была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации ее влияния на все сферы жизнедеятельности общества.
В этом отношении представляет интерес опыт тех государств, которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата. Это, прежде всего, США, Германия, Великобритания, Франция, Китай и ряд других стран.
Отметим, что в зарубежных государствах социальный антикоррупционный контроль как деятельность общественных институтов по противостоянию коррупции в значительной степени опирается на доктрину открытого правительства. Эта доктрина обосновывает право граждан на доступ к государственной информации, документам и решениям государственных органов и должностных лиц с целью эффективного общественного контроля за функционированием государственных институтов.
В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишение свободы до 20 лет.
Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально – от правительства. Наказание за нарушение этой нормы – штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.
Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год, или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.
Антикоррупционное законодательство США носит системный характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах.
Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов для должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечен к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.
Другим важнейшим направлением антикоррупционной стратегии США является профилактика коррупции в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.
Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 г. и имел рекомендательный характер, но в дальнейшем стал основой правовой регламентации «административной этики» госслужащих США.
В развитие Кодекса в 1962 г. Конгрессом США были приняты так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».
В 1965 г. распоряжением президента Л. Джонсона были установлены стандарты поведения, этические нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов».
С конца 80-х годов XX в. этические начала государственной службы стали объектом еще более жесткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внес существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.
В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга и на рядовых госслужащих.
Контролем за исполнением этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебные расследования.
Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в виде применения следующих мер воздействия: частичная или полная дисквалификация, перемещение на низшую должность, предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.
Исходя из анализа вышеизложенного, можно констатировать, что в США выстроена достаточно эффективная система, создающая условия для действенной борьбы с коррупцией.
В Великобритании основу уголовного законодательства о взяточничестве (коррупции) составляют «Закон о взяточничестве в публичных организациях» 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.
Первый из названных законов осуждает «требование взятки или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».
Лицо, признанное виновным в таком поступке, приговаривается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорен к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.
Закон 1906 г. о предупреждении коррупции предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель.
Закон 1916 г. об исправлении Закона о предупреждении коррупции и дополнениях к нему устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом или сделкой, по поводу которых взятка была дана, был договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Предусмотренное Законом 1916 г. взяточничество карается тюремным заключением на срок от 3 до 7 лет.
В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почетных наград. Причем ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель – лишением свободы до 3 месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.).
Законом о продаже должностей 1809 г. в редакции Закона об уголовном праве 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до 2 лет и лишением права навсегда занимать соответствующую должность.
Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до 2 лет.
Что же касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать обо всех подозрительных операциях в правоохранительные органы. И если банкир этого не сделает, то его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.
В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе.
В октябре 1994 г. в Великобритании был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента.
В задачи Комитета входило: изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности; выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников «публичной жизни». К их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету не рекомендовалось рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни.
В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников – своеобразный Кодекс поведения:
? нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;
? неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;
? объективность – непредвзятое решение всех вопросов;
? подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;
? открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);
? честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;
? лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.
Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.
Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний.
Развитие антикоррупционного законодательства получило еще в
1919 г., когда в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение 5 лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена.
И все же французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель – предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». Французские законодатели менее суровы, чем американские. От чиновников не требуется подача декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго.
Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.
Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции Франции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.
Немаловажную роль в противодействии коррупции играет и созданная для борьбы с «отмыванием» нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков в 1991 г. при министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин» (Tracfin). Затем служба стала разбирать дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием.
В настоящее время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием «грязных» денег через банковскую сеть.
Антикоррупционная система Германии базируется на 10 основных принципах:
? охранять государственную казну и конкуренцию посредством регистра коррупции;
? создавать стимулы для новой этики предпринимательства;
? запрещать должностным лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение 5 лет иметь отношение к предпринимательству;
? ликвидировать пробелы в законах;
? вести санкционированный контроль за телефонными разговорами;
? урегулировать положение главного свидетеля посредством смягчения наказания;
? улучшать уголовное преследование путем создания центров по борьбе с коррупцией;
? обеспечивать широкую гласность своей деятельности;
? создать «телефон доверия»;
? усилить контроль с целью предупреждения самообогащения, и злоупотребления субъективным правом.
В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс (УК) Германии . Был расширен перечень коррупционных преступлений: получение выгоды; получение взятки за нарушение служебного долга; обещание, предложение выгоды, взятки; дача взятки за нарушение служебного долга; получение и дача взятки в хозяйственном обороте; ограничивающие конкуренцию соглашения при конкурсах.
В УК Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частно-правовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешенной конкуренции.
В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название «Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».
В Директиве содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции:
? определение перечня должностей, наиболее подверженных коррупции;
? усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;
? особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;
? обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений;
? усиление служебного надзора руководством федерального органа;
? ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;
? строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформлении государственных заказов;
? четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчетами при оформлении государственных заказов;
? исключение из конкурса участников аукциона в случае серьезного нарушения установленных правил.
Существенно отличается от рассмотренных выше антикоррупционная стратегия Китая. В ее основе лежит превалирование репрессивных мер воздействия.
С этой целью в 2003 г. был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но также выполняет исполнительные функции. Достаточно сказать, что этот Комитет «подвел под расстрельную» статью около 1200 чиновников разного ранга, часть из них покончила жизнь самоубийством. Свыше 8 тысяч покинули страну.
Кроме самых жестких мер в Китае используют и профилактические меры борьбы с коррупцией. Например, Центральный Комитет Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам «руководящих работников». Такая мера призвана ограничить коррупцию в высших эшелонах власти. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые «противоречат интересам общества». Помимо этого в КНР действует «горячая» телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников.
Таким образом, анализ действующих антикоррупционных стратегий США, стран Европы и Азии показывает, что полностью искоренить коррупцию не удается ни одному государству, но снизить ее порог вполне возможно.
1.2 Существующие подходы к понятию коррупции на современном этапе
Слово corruptio в перевде с латыни означает «разложение, порча». Коррупция имеет множество проявлений: продажность; незаконное присвоение товаров, услуг и активов (в том числе и денежных средств); непотизм и т.д. Более того, коррупция существует не только в системе государственной службы, но и в частном секторе тоже.
Ключевой особенностью данного феномена является именно конфликт интересов должностного лица и его работодателя, то есть предприятия, социума, государства и т.д. Коррупция – социальное явление, а это подразумевает вовлеченность двух сторон в данный процесс. Одна сторона предоставляет второй какую-либо выгоду в обмен на удовлетворение своих интересов, а также возможность злоупотребить служебным положением второй стороны. А вторая сторона, в свою очередь, выступает получателем этой выгоды и выполняет требования первой стороны. Это может включать себя выполнение/ невыполнение своих служебных обязанностей, предоставление какой-либо информации и т.д. Основным фактором, определяющим существование коррупции, является именно возможность получить какую-либо выгоду (не обязательно материальную), а ключевым сдерживающим фактором в данном случае выступает возможность понести наказание за содеянное. Другими факторами, которые определяют возможность существования коррупции, являются правовой скепсис, правовая неграмотность граждан и низкий уровень гражданского самосознания.
Если обратиться к ратифицированной Российской Федерацией Конвенции Организации
