ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
1.1. Становление и развитие законодательства о правовых и административно-правовых режимах в России и за рубежом
На сегодняшний день можно с уверенностью сказать, что термин «правовой режим» достаточно прочно занимает свои позиции в отечественной правовой действительности. Однако, следует учесть, что ранее данное понятие разрабатывалось преимущественно в рамках только общей теории права, то в настоящее время понятие «правовой режим» все более утверждается не только в правовой науке, но и в юридической практике. Все это позволяет выявить особенности правового регулирования определенного участка деятельности, специфику его инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия.
Вместе с тем, правовой режим - очень широкое юридическое понятие, проблемами которого достаточно давно занимаются ученые, однако, несмотря на это, единой точки зрения относительно сущности данного правового явления в административно-правовой науке и практической деятельности не сложилось. Термин «режим» (фр. regime от лат. regimen) буквально переводится как «порядок управления» . Правовые режимы являются институтом, присущим практически каждой отрасли права, в том числе и действующие в сфере управления, где отношения между гражданами, государственными органами и общественными объединениями регулируются преимущественно нормами административного права. Действующие в отрасли административного права различные правовые режимы, представляют собой, как правило, правовой институт, направленный на урегулирование определенной группы правоотношений в сфере государственного управления и содействующий оптимальному использованию конкретных объектов. Такого рода режимы, функционирующие в отрасли административного права, называются административно-правовыми режимами, чем отличаются от других правовых режимов, которыми являются гражданско-правовой, конституционно-правовой, экологический, таможенный, налоговый, бюджетный и другие отраслевые режимы. В тоже время, действие административно-правовых режимов направлено на обеспечение эффективности государственного управления , в котором любая его область обладает определенными административно-правовыми режимами (таможенный, санитарный, налоговый, режим безопасности дорожного движения и др.), установленными в соответствующих федеральных законах и подзаконных актах .
Как правило, существующие в сфере публичного управления административно-правовые режимы должны служить и отвечать, прежде всего, интересам общества, и все больше становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в неординарных ситуациях» . В подобного рода случаях, административно-правовые режимы являются гарантом законности в сфере их применения, так как предусматривают не только порядок реализации прав граждан, но и содержат гарантии осуществления этих прав.
Между тем, уяснение содержания и сущности правого режима вообще, и административно – правового, в частности, позволит выявить не только присущую этим двум категориям связь, но и органическую связь сущности и структуры управления с функционированием правового режима государства.
По мнению авторов одного из учебников по административному праву «правовой режим – это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов» .
Вместе с тем, правовой режим это широкое юридическое понятие, означающее, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом.
Кроме того, правовой режим определяет порядок регулирования комплекса правовых средств, при которых сочетаются взаимодействующие между собой дозволения, запреты, а также позитивные обязывания.
Таким образом, правовой режим – это официально установленный порядок правового регулирования, содержащий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально – правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования . Как и любому правовому явлению, правовому режиму присущи определенные признаки:
а) правовое регулирование осуществляется целенаправленно в интересах определенного объекта, предмета или процесса – носителя правового режима;
б) совокупность используемых правовых средств образует специальные правила поведения, деятельности, жизнедеятельности, официально установленные и обеспеченные системой организационно-правовых мер;
в) в правовых актах закрепляется определенное правовое состояние объекта или процесса, отличное от иных участков правовой действительности и выражающееся в устойчивых взаимосвязях носителя режима с иными социальными объектами;
г) специально установленные правила направлены на создание условий, препятствующих нарушению статуса (состояния) носителя правового режима;
д) деятельность (действия) субъектов, реализующих режимные правила, основана на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществляется в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей.
В свою очередь, административно-правовой режим, как разновидность правового режима – это урегулированный правовыми средствами комплекс управленческих мер и мероприятий, предусмотренный и реализуемый для достижения целей обеспечения национальной безопасности .
Как правило, административно – правовой режим регулирует деятельность органов и должностных лиц публичной исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих функциональных обязанностей, а также при регулировании ими различных социальных объектов и процессов.
При этом, содержание правовых и административно-правовых режимов во многом обусловлено теми тенденциями, которые имели место в ходе эволюции общественных представлений и нормативно-правового регулирования как в России, так и за рубежом.
В свою очередь, начальный период становления правовых и административно-правовых режимов в большинстве западных государств относится к периоду перехода от абсолютной монархии к конституционной. Так, первый французский Закон «Об осадном положении» был принят еще 8 июля 1791 г. В частности, названный нормативный акт, регламентировал введение военного и осадного положения в случае начала военных действий. Позднее законами десятого и девятнадцатого фруктидора пятого года Французской Республики было введено понятие фиктивного осадного положения. Оно объявлялось не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах», на территории, где действовал не только внешний агрессор, но и различного рода мятежники. Указанное понятие действовало наряду с понятием реального осадного положения, которое вводилось в условиях войны. Однако, первые парламентские акты, регламентирующие рассматриваемый экстремальный режим в ряде западноевропейских стран стали приниматься со второй половины девятнадцатого века. Имеющийся к тому времени опыт Франции был распространен на Европу .
К примеру, в 1857 г. в Пруссии был принят закон, направленный на юридическое урегулирование режима чрезвычайного положения, в 1869 г. - в Австро-Венгрии, в 1870 г. - в Испании .
Основополагающие принципы Французского закона «Об осадном положении» во многом предопределили содержание современного законодательства о чрезвычайном положении в подавляющем большинстве государств. Эти принципы предусматривали:
а) полную передачу полномочий гражданской власти по обеспечению безопасности и общественного порядка в руки военной власти. Гражданская власть осуществляет лишь те функции, которые не передавались ею власти военной;
б) наделение органов военной власти чрезвычайными полицейскими полномочиями, предусматривающими ограничение ряда прав и свобод граждан;
в) расширение юрисдикции военных судов.
В России чрезвычайное законодательство начинает свою историю с 14 августа 1881 года, когда было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» , которым предусматривались различные виды чрезвычайного положения для борьбы с революционным движением, а именно:
а) положение чрезвычайной охраны;
б) особые, усиленные меры по обеспечению общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении;
в) военное и осадное положение, которое вводилось верховной властью в случае войны или внутренних волнений;
г) положения, предоставленные аппарату управления особыми законами.
Как правило, территория применения описанных выше мероприятий часто охватывала целые регионы: Кавказ, Польша, железные дороги страны и т.п. Вышеназванное Положение являлось временным законом, рассчитанным на три года, однако фактически просуществовало в том или ином виде вплоть до событий октября 1917 года, продлеваемое в необходимых случаях кабинетом министров, а затем и Государственной Думой. Впоследствии, в связи с активизацией революционного движения меры по обеспечению режима чрезвычайного положения в том или ином регионе, применяемые государственными органами, приняли в основном карательный характер. Существующую в то время практику применения Положения от 14 августа В.Б. Рушайло определял как «систему принципиального беззакония» .
В период становления Советской власти, отягощенный продолжающейся гражданской войной и постоянно вспыхивавшими социальными конфликтами, институт чрезвычайного положения сыграл важную роль в победе большевиков, поскольку его механизм позволил мобилизовать максимум средств и ресурсов.
В свою очередь, обстоятельства, при наступлении которых предусматривалось введение каких-либо чрезвычайных мер, были самыми различными, однако широко использовались следующие меры:
1. исключительное положение;
2. военное положение не на театре военных действий;
Данный нормативный акт впервые в целом регулировал порядок введения и обеспечения данного правового режима в СССР. Согласно указанному документу при исключительном положении гражданская власть сохранялась за исполнительными комитетами на местах, с предоставлением им специальных полномочий по изданию обязательных постановлений, наложению административных взысканий в пределах, установленных законодательством союзных республик.
В тоже время, военное командование обязано было оказывать местной гражданской власти необходимое содействие. Военное положение в не сферы военных действий вводилось в тех случаях, когда меры исключительного положения оказывались неэффективными для стабилизации обстановки в регионе. В случае же введения военного положения на соответствующей территории, высшая власть передавалась военно-революционным комитетам.
Принятая в 1924 голу Конституция не содержала указаний на чрезвычайное положение. Не было их и в первоначальной редакции Конституции 1936 года. Однако в 1938 году, на первой сессии Верховного Совета СССР было принято решение дополнить ст. 49 Конституции СССР пунктом, наделяющим Президиум Верховного Совета правом объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в целях обеспечения интересов обороны, общественного порядка и государственной безопасности .
Впоследствии, в связи с началом Великой Отечественной войны Президиум Верховного Совета СССР издал Указ от 22 июня 1941 года «О военном положении» , предусматривавший использование правового режима военного положения, а также основания и порядок его введения.
В последующей Конституции 1977 года также тсутствовало понятие «чрезвычайное положение», однако в ее статье 121 отмечалось, что «Президиум Верховного Совета СССР объявляет в интересах защиты СССР военное положение в отдельных местностях или по всей стране».
После этого, 1 декабря 1988 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР, в соответствии с которым п.14 ст.119 Конституции СССР предусматривалось объявление чрезвычайного положения.
В дальнейшем, в 1990 году принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения в СССР» , а 17 мая 1991 г. - аналогичный Закон РФ №1253-1 «О чрезвычайном положении» .
Кроме того, следует иметь в виду, что истории России имели место случаи, когда, несмотря на реально существующие правовые основания для введения режима чрезвычайного положения, чрезвычайные меры не применялись. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» от 7 ноября 1991 года №178 и Указ Президента Кабардино-Балкарии от 27 сентября 1992 г. «О введении чрезвычайного положения в г. Нальчике» , который был отменен на следующий же день.
Кроме того, в Указе Президента РФ, в числе оснований введения режима чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике указывалось резкое обострение обстановки в республике, вызванное незаконными действиями определенных социальных групп, стремящихся путем организации массовых беспорядков с применением насилия, отстранить от власти законно действующие государственные органы, создавая тем самым реальную угрозу безопасности граждан и конституционному строю республики.
Однако, как сказано в данном Указе, что поскольку политические и юридические средства урегулирования конфликта исчерпаны, а ситуация в Чечено-Ингушской республике не контролируется властями, то необходимы мероприятия чрезвычайного характера.
Вместе с тем, несмотря на наличие человеческих жертв, Верховный Совет РСФСР не утвердил Указ Президента РФ «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике». В постановлении Верховного Совета РСФСР по данному вопросу говорилось, что, несмотря на то, что действия Президента правомерны и основания для введения чрезвычайного положения на территории Чечено-Ингушской республики имеются, урегулирование указанной чрезвычайной ситуации целесообразно проводить путем применения политических инструментов, а не в результате использования чрезвычайных мер.
Кроме того, анализ зарубежного законодательства и научной литературы свидетельствует о том, что конституционные основы института административно-правового режима являются значимым элементом обеспечения внутренней безопасности во многих государствах, при том, что это никак не сказывается на идеи их демократии. Об этом свидетельствуют международные акты о правах человека, которые регламентируют в некоторой части общепризнанные «стандарты поведения государства в ситуациях чрезвычайного положения». В общем виде данная проблема решена, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года , где в ст.4 указанного Пакта провозглашается, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в стране, является возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой». В этой связи государство имеет право использовать анализируемый правовой институт для оптимального разрешения внутренних проблем. Однако, несмотря на то, что режим чрезвычайного положения является мерой исключительной и ограниченной во времени, его действие иногда растягивается на годы. До настоящего времени действует чрезвычайное положение в Израиле, введенное 21 мая 1948 года из – за израильско - палестинского конфликта. В тоже время, режимы чрезвычайного и военного положения, объявленные в Зимбабве и Иордании в 1965 и 1967 гг., были отменены соответственно в 1990 и 1991 гг. И подобных примеров можно найти немало : Афганистан, Ирак, Сирия, Ливия.
Анализ научной юридической литературы советского периода показывает, что понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Названный подход позволил выявить специфику правового регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах, одним из которых как раз и является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств. Сказанное обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Вместе с тем, административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.
Таким образом, проведя исследование данного вопроса, автор пришел к следующим выводам о том, что в подавляющем большинстве стран прерогатива введения административно-правового режима закреплена за правительством или главой государства. Однако в некоторых государствах высший государственный орган представительной власти обладает правом самостоятельного введения административно-правового режима. К числу таких стран можно отнести Анголу, Болгарию, Германию, Израиль.
2. Правовой основой введения правовых режимов выступают нормы не только национального, но и международного законодательства.
При помощи международно-правовых режимов мировое сообщество пытается решить наиболее важные проблемы безопасности на земном шаре. Они являются неотъемлемой составной частью отраслей международного права (морского, воздушного, космического и т. п.). Международно-правовые режимы оформляются конвенциями, соглашениями и иными формами договоров и подлежат неукоснительному соблюдению со стороны договаривающихся стран.
В отличие от международно-правовых режимов внутригосударственные правовые режимы в подавляющем своем большинстве нацелены на обеспечение различных аспектов безопасности государства и общества, где их объектом является система таких внутригосударственных отношений в сфере обеспечения безопасности, которые либо в принципе не подлежат урегулированию международным правом (например, пограничный режим, режим государственной границы), либо по которым международно-правового урегулирования пока не достигнуто.
1.2. Понятие и признаки административно-правовых режимов
Правовое регулирование общественных отношений всегда является важным, значимым и целесообразным, поскольку направлено на достижение баланса интересов, потребностей, притязаний в обществе, а также на обеспечение беспрепятственной реализации субъектами своих прав.
При этом, цели административно-правовых режимов полностью лежат в сфере национальной безопасности. Административно-правовые нормы служат защите определенного государственного распорядка, гарантиям правопорядка и общественной безопасности. Особую ценность имеют режимы, вводимые актом исполнительного органа власти .
В процессе исследования данного понятия среди специалистов в области управления (административного права) не сложилось единства мнений относительно соотношения понятий «правовой режим» и «правовой статус». Вместе с тем, в последние годы в юридической науке появились фундаментальные исследования, посвященные специальным правовым режимам, как институциональной категории, для которых характерен системный подход. К их числу следует отнести работы В.Б. Рушайло , С.С. Маиляна , С.Д. Хазанова , В.Ю. Ухова и др.
В качестве отправного положения вполне приемлемым является определение административно-правового режима, данное Н.В. Румянцевым, согласно которому «административно-правовой режим представляет собой систему норм административного права, а также норм, имеющих административно-правовое содержание, определяющих обязательный для соблюдения порядок взаимодействия субъектов административных правоотношений, основным предназначением которого является оптимизация администрирования» . Однако, следует признать, что оно не многим отличается от понятий, данных И.С. Розановым, Ю.А. Тихомировым, Д.Н. Бахрахом и другими учеными.
В своих научных трудах теоретики права Н.И. Матузов и А.В. Малько, определяют, что любой правовой режим есть особый порядок правового регулирования, выражающийся в определённом сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. «Эта система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права» .
В свою очередь, Д.Н. Бахрах, различая общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы, высказывается за то, что специальные административно-правовые режимы вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, с закреплением особого статуса носителя режима; при этом называются федеральные, региональные, местные административно-правовые режимы .
На наш взгляд, интересной представляется доктринальная позиция С.С. Маиляна, обосновавшего внутриинституциональную иерархию понятий «управленческие режимы» - «административно-правовые режимы» - «комплексные административно-правовые режимы». Приведенная иерархия в полной мере отражает сущность и особенности управленческих правоотношений.
По мнению названного ученого, сущность управленческих режимов состоит в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия. Содержанием управленческих режимов является совокупность нормативно урегулированных правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и детальных регламентов, которым должны неукоснительно следовать субъекты управленческих отношений .
Представляется, что административно-правовые режимы вряд ли можно отождествлять с общим правовым регулированием или с процессом реализации права. Наиболее предпочтительной в этом вопросе является точка зрения Ю.А. Тихомирова, полагающего, что «административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния» .
Кроме того, указанным ученым определяется и назначение административно-правовых режимов, состоящего в регулировании особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся:
а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;
б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
в) детальная, своего рода операциональная, регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой;
г) строгая система контроля и ответственности за деятельностью в рамках административно-правового режима;
д) более широкое применение ограничительно - разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права;
е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.) .
Следовательно, наиболее общим в толковании административно-правового режима является то, что он представляет собой порядок в той или иной области государственного управления. Однако, сам по себе порядок ради порядка - бессмысленность. Упорядочить можно лишь деятельность и её организацию. «Только в связке с конкретной деятельностью порядок превращается в режим её осуществления» .
В свою очередь, В.М. Емельянов под административно-правовым режимом понимает особый порядок функционирования субъектов в сфере государственного управления, основанный на нормах административного права, целью которого является преодоление негативных явлений в соответствующей сфере. По его мнению, действие административно-правового режима имеет своей основой и последствием существенное изменение правового положения субъектов административного права, тогда как объем административно-правового регулирования возрастает и изменяется качественно, в частности, путем расширения своего влияния и воздействия на другие институты гражданского общества. Естественным для таких условий является то, что усиливающееся ужесточение административного управления и усиление полномочий органов исполнительной власти связано с существенным ограничением прав и зачастую с расширением круга обязанностей других субъектов административного права» .
