ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ПРАВА
Правовое регулирование отношений в энергетике осуществляется различными источниками права. Данное обстоятельство вполне объяснимо, так как источники права, их виды изменяются в зависимости от этапов развития общества, государства и права, особенностей правовых систем, на что справедливо указывается М.Н. Марченко .
На сегодняшний день к источникам права, регулирующим отношения в сфере энергетики, относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты, акты саморегулируемых организаций, содержащие нормы права, локальные нормативные акты юридических лиц, содержащие нормы права, международные договоры Российской Федерации, обычаи, судебные акты высших судебных инстанций, доктрина.
В настоящей работе мы обратимся к освещению наиболее интересных, на наш взгляд, источников энергетического права.
1.1. Нормативные правовые акты
Рассматривая нормативные правовые акты как источники энергетического права, прежде всего следует остановиться на нормах Конституции Российской Федерации (ст. 8, 9, 36, 71, 72). Как верно отмечает О.А. Городов, в основу системы энергетического законодательства положены конституционные нормы о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности, о свободном, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами, о нахождении в ведении Российской Федерации федеральных энергетических систем, ядерной энергетики, расщепляющихся материалов, о нахождении в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и дру-гими природными ресурсами .
Рассматривая кодификационные акты, следует прежде всего остано-виться на Гражданском кодексе Российской Федерации.
Как справедливо указывает В.Ф. Попондопуло, стержнем частного права является Гражданский кодекс Российской Федерации, вокруг которого группируются специальные законы и подзаконные акты, регулирующие предпринимательскую деятельность .
Следует обратить внимание, что в Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся и специальные положения, касающиеся энергетиче-ских отношений. Нормы § 6 Главы 30 ГК РФ посвящены договору энерго-снабжения, однако согласно п. 4 ст. 539 ГК РФ данные нормы применяются к отношениям по договору энергоснабжения электрической энергией, если законом или иными правовыми актами не установлено иное.
Среди кодификационных законов необходимо отметить также Градо-строительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации.
В Земельном кодексе Российской Федерации закреплено, что земель-ные участки, на которых расположены энергетические объекты и которые предназначены для эксплуатации энергетических объектов, составляют самостоятельную категорию земель специального назначения (подп.3 п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Особенности правового режима земельного участка под энергетическими объектами определены в соответствии с п. 1 ст. 89 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным законом.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных материалов и радиоактивных веществ (ст. 9.6); за повреждение электрических сетей (ст. 9.7); за ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9); за нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (ст. 9.11); за нарушение стандартов раскрытия информации субъектами оптового рынка электрической энергии и мощности, розничных рынков электрической энергии (ст. 9.15); за нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (ст. 9.16); за нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса (ст. 20.30).
Уголовным кодексом Российской Федерации предусматривается уго-ловная ответственность за нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса (ст. 217.1); за нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253); за нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255).
Среди федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, следует отметить: Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», который распространяется на отношения, возникающие на товарных рынках Российской Федерации, в которых участвуют субъекты естественных монополий. Данный закон регулирует деятельность субъектов естественных монополий, в том числе в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; в сфере оказания услуг по передаче электрической энергии; услуг по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуг по передаче тепловой энергии.
Нельзя не отметить также Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который распространяется на отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, государственные органы, а также Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения и их дочерними компаниями.
Необходимо учитывать, что на сегодняшний день в сфере энергетики действует огромный массив законодательных актов, которые также можно подразделить на условные группы: (1) федеральные законы в сфере энергетики, регулирующие определенные отношения в топливно-энергетическом комплексе вне зависимости от конкретной отрасли (электроэнергетика, нефтяная промышленность, газовая промышленность и т.д.) либо охватывающие отношения в нескольких отраслях энергетики, и (2) федеральные законы, регулирующие отношения в определенной сфере энергетики (электроэнергетика, теплоснабжение, газоснабжение и т.д.).
К первому виду специальных федеральных законов в сфере энергетики относятся, в частности, Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности топливно-энергетического комплекса»; Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяются правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности топливно-энергетического комплекса» устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере, права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.
В целях создания правовых и организационных основ для обеспечения заинтересованных государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан информацией о состоянии и прогнозе развития топливно-энергетического комплекса 3 декабря 2011 года был принят Федеральный закон № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса», который регулирует отношения, возникающие в связи с созданием, эксплуатацией и совершенствованием государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, включая сбор, обработку информации, ее хранение, предоставление и распространение.
К первой группе федеральных законов можно отнести также Федеральный закон от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Федеральный закон от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Согласно ст. 2.1 данного закона к участкам недр федерального значения относятся расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн, запасы газа от 50 миллиардов кубических метров.
В соответствии со ст.1 Федерального закона «О концессионных соглашениях» целями настоящего Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. Согласно ст.4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» объектами концессионного соглашения могут быть в том числе объекты тепло-, газо- и энергоснабжения.
Ко второй группе федеральных законов, которые регулируют деятельность в определенной сфере энергетики, относятся, в частности, Федеральный закон «Об электроэнергетике», Федеральный закон «О теплоснабжении», Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации».
Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» устанавливаются правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяются полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики.
Правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».
Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия государственных органов в данной сфере.
Помимо федеральных законов к источникам энергетического права относится большое количество подзаконных актов.
Прежде всего, необходимо отметить соответствующие Постановления Правительства Российской Федерации, в частности: Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 № 341 «Об утверждении Положения об особенностях предоставления технических условий, определения платы за технологическое присоединение и особенностях технологического присоединения к объектам элек-тросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей»; По-становление Правительства Российской Федерации от 03.05.2001 № 334 «Об утверждении недискриминационного доступа к газотранспортным системам»; Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных систем» и другие.
Среди источников правового регулирования энергетических отноше-ний нельзя не отметить также нормативные документы Министерства энер-гетики Российской Федерации, а также Федеральной службы по экологиче-скому, технологическому и атомному надзору. Среди Приказом Министерства энергетики РФ следует отметить, в том числе: Приказ Минэнерго России от 10.06.2014 № 346 «Об утверждении Порядка установления целевых показателей для целей формирования инвестиционных программ сетевых организаций, в том числе организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью»; Приказ Минэнерго России от 22.08.2013 № 469 «Об утверждении порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон».
Среди Приказов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору следует отметить в том числе: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2013 № 561 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности подземных хранилищ газа»; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21.11.2013 № 558 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности для объектов, использующих сжиженные углеводородные газы»; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.11.2013 № 550 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в угольных шахтах».
Рассматривая нормативные правовые акты как источник энергетиче-ского права, следует отдельно остановиться на нормативных правовых актах Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» закреплены полномочия Корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Согласно п. 1 ст. 8 ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» вправе принимать в том числе нормативные правовые акты, регламентирующие порядок в отношении: государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов; учета и контроля ядерных материалов, являющихся собственностью иностранных государств, иностранных юридических лиц и временно находящихся на территории Российской Федерации; выдачи сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта радиоактивного вещества особого вида, за исключением ядерных материалов, переданных в составе изделий Министерству обороны Российской Федерации; определения производств, работ и профессий, с учетом которых устанавливается дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации; стандартизации в области использования атомной энергии.
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» также наделена полномочиями принимать нормативные правовые акты, утверждающие: положения о взаимодействии с организациями, участвующими в работах по ликвидации последствий аварий при транспортировании (перевозке) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них; положение о профессиональной аварийно-спасательной службе Корпорации.
Перечень нормативных правовых актов, которые может принимать Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в установленной сфере деятельности не является исчерпывающим.
В соответствии с п. 4 ст. 8 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц.
Следует также учитывать, что согласно п. 5 ст. 8 данного федерального закона нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» занимают особое место среди нормативных правовых актов, являющихся источником энергетического права.
1.2. Судебные акты высших судебных инстанций
О возрастающей роли актов высших судебных инстанций и судебной практики неоднократно отмечалось в правовой литературе, поскольку их знание позволяет значительно минимизировать правовые риски, в том числе в сфере энергетики.
Нельзя не отметить, что вопрос о природе судебных актов является предметом многочисленных правовых дискуссий. Так, В.В. Лаптев не при-знает судебное решение источником права и не относит к таковым постановления пленумов высших судебных инстанций . Н.Д. Егоров, разделяя данную точку зрения, отмечает, что судебные акты являются не источниками гражданского права, а актами применения права . М.К. Треушников делает вывод о том, что постановления высших судебных инстанций не являются источниками права, а конкретизируют, разъясняют действующие правовые нормы и тем самым оказывают регулирующее воздействие на правоприменительную деятельность . А.В. Поляков, Е.В. Тимошина считают судебную практику вторичным источником права, отмечая, что право представляет собой функционирующую систему, систему правовых коммуникаций, основанную на обратной связи, соответственно, субъекты права приспосабливают свое нормативно определенное поведение к конкретным социокультурным условиям правовой коммуникации, которые, в свою очередь, корректируют смысл первичных документов . В.Ф. Попондопуло отмечает, что судебная практика относится к источникам коммерческого права, и подчеркивает правообразующее значение Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации .
Основная дискуссия связана с тем, что задача судов – правопримене-ние, а не нормотворческая деятельность. Однако правоприменительная функция высших судебных инстанций не подвергается сомнению, также как не вызывает сомнений и то, что деятельность судов существенно отличается от деятельности органов законодательной власти .
Но невозможно и отрицать регулирующее влияние актов высших судебных инстанций как на частноправовые, так и на публично-правовые отношения, причем соответствующие регулирующие функции закреплены на законодательном уровне.
Прежде всего следует обратить внимание на положения действующего законодательства, касающиеся полномочий Конституционного Суда Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» к полномочиям Конституционного суда Российской Федерации относится разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, проверка конституционности закона, примененного в конкретном деле, а также толкование Конституции Российской Федерации. Решения Конституционного суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, долж-ностных лиц, граждан и их объединений. В этом положении отражены и обязательность данных актов для неопределенного круга лиц, и многоразовое применение.
В этой связи следует обратить внимание на Определение Конституци-онного Суда Российской Федерации от 04.10.2012 № 1813-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса губернатора Красноярского края о проверке конституционности положений пунктов 2 и 3 статьи 23 Федерального закона «Об электроэнергетике» и постановлений Правительства Российской Федерации «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» и «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации»169, в казанном Определении Конституционного Суда Российской Федерации сделаны важнейшие выводы по вопросам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в элек-троэнергетике.
1.3. Акты саморегулируемых организаций
В связи с активизацией института саморегулирования нельзя не отме-тить возрастающую роль саморегулируемых организаций в регулировании энергетических отношений.
Различные правовые аспекты деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации, их правовой природы, особенностей их регулирующего воздействия на общественные отношения были предметом многих научных исследований.
Данные организации наделены законодателем особыми публичными полномочиями. Законодатель прямо предусмотрел право саморегулируемых организаций устанавливать дополнительные правила предпринимательской деятельности. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» стандарты и правила саморегулируемых организаций могут включать и дополнительные, по сравнению с имеющимися нормами законодательства, нормы регулирования предпринимательской деятельности.
Прежде всего хотелось бы обратить внимание на акты такой саморегулируемой организации в сфере электроэнергетики, как Совет рынка.
В соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Совет рынка осуществляет в том числе следующие функции: разработка формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, регламентов оптового рынка, стандартных форм договоров, обеспечивающих осуществление торговли на оптовом рынке электрической энергией, мощностью, иными товарами, обращение которых осуществляется на оптовом рынке, а также оказание услуг, связанных с обращением указанных товаров на оптовом рынке.
Принятые Советом рынка документы размещены на официальном сайте Совета рынка.
Правовой анализ актов, принятых Советом рынка, показывает, что данные акты распространяются не только на участников оптового рынка, но и на иных лиц.
В соответствии с п. 2 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности», к участникам оптового
