Обоснование проблемы. Важной проблемой в исследовании вопросов теоретико-правовой характеристики правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции является наличие четкой и понятной регламентации правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, поскольку на сегодняшний день количество нормативных установлений, регулирующих рассматриваемую сферу, настолько велико, что этот объем становится неудобоприменяемым и требующим дополнительной систематизации.
Актуальность темы исследования. В последние годы в Российской Федерации проводится реформирование многих сфер государственной и общественной жизни, в том числе, исполнительной власти (государственного управления). В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» были определены приоритетные направления реформирования в сфере исполнительной власти, сущность которых сводится к следующему:
- ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;
- исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- разделить функции регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Государство обязывает все свои органы, учреждения уважать и соблюдать законные права и свободы граждан. Все органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны принимать меры для поддержания законности и правопорядка в государстве. Строго соблюдая законы, обеспечивая реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, государственные органы тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, иными словами, они способствуют охране права от нарушений.
Для постоянной охраны права от нарушений, для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям государство создает специальные органы, для которых правоохранительная деятельность является главной. Эти органы уполномочиваются особыми законами осуществлять правоохранительную
еятельность в установленной законом форме. Следовательно, можно говорить о правоохранительной деятельности в широком и узком смыслах. В широком смысле - это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), которые, обладая властными полномочиями, обеспечивают законность и правопорядок, реализацию и соблюдение прав и свобод граждан,. В узком смысле - это деятельность специально управомоченных органов государственной власти (правоохранительных органов) по охране прав и свобод от нарушений, которая осуществляется в установленной законом форме, в соответствии с законной компетенцией того или иного органа.
В системе государственного управления, включая и сферу административной юрисдикции, уровень законности наиболее четко определяется через оценку законности деятельности должностных лиц. Если последние допускают нарушения закона, то это существенно влияет на состояние законности в целом в сфере административной юрисдикции. В 2018 г. в суды Российской Федерации поступила 135 621 жалоба на действия государственных и муниципальных служащих, в том числе осуществляющих свою деятельность в сфере административной юрисдикции, из которых 62 993 признаны обоснованными, а действия должностных лиц незаконными. В свою очередь, в 2017 г. таких жалоб поступило 117 515, удовлетворено было 39 156, в 2016 г. — 122 050, обоснованными признаны 44 184, в 2015поступило 116 905 жалоб, удовлетворено – 35 465.
По информации Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в 2016 г. в суды поступило 5103 заявления о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, признаны противоречащими законам 2458. В 2017 г. поступило 3742 заявления, удовлетворено — 2461. В 2018 г. поступило 3453
заявления, признаны обоснованными 1648, в 2014 поступило 3244, обосновано - 1410 .
Кроме того, актуализируют поставленный вопрос и данные органов прокуратуры РФ по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов, в том числе имеющих отношение к сфере административной юрисдикции.
Приведенные данные свидетельствуют о значительной правонарушаемости в сфере административной юрисдикции и актуализируют вопрос о необходимости системного исследования состояния, структуры и тенденций развития как самих правоохранительных органов, осуществляющих деятельность в рассматриваемой сфере, так и состояния законности в их деятельности, степень влияния правоохранительных органов административной юрисдикции на процесс укрепления законности в стране. Следует учитывать, что указанные административные правонарушения, нарушения требований закона в деятельности должностных лиц органов административной юрисдикции, а также несовершенство нормативных правовых актов можно рассматривать как фактор предпосылки преступного поведения, предупреждение которого является важным направлением профилактики преступности.
В связи с этим представляется необходимым сформировать эффективную систему государственного правоохранительного воздействия
на вышеуказанные превентивные правоотношения. При этом важным условием является наличие четкой и понятной регламентации правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, поскольку на сегодняшний день количество нормативных установлений, регулирующих рассматриваемую сферу, настолько велико, что этот объем становится неудобоприменяемым и требующим дополнительной систематизации.
С учетом вышеизложенного необходимость комплексного исследования порядка осуществления правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции представляется актуальной как в практическом, так и в теоретическом плане.
Целью исследования является выработка единого научного подхода к пониманию и реализации административной юрисдикции правоохранительными органами посредством теоретического анализа действующего российского законодательства, существующих научных представлений и взглядов о сущности правоохранительной деятельности
структур государства в сфере административной юрисдикции, а также практики их деятельности в современных условиях.
Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- определить содержание понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы»;
- дать правовую характеристику содержания понятия «правоохранительный орган административной юрисдикции» и его статуса в системе правоохранительных механизмов государства;
- проанализировать структуру и содержание правоохранительной деятельности государственных органов в сфере административной юрисдикции;
- исследовать правовые основы классификации государственных органов как органов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
- рассмотреть правовые и организационные основания системного характера правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
- определить правовые и организационные основы, закономерности и тенденции формирования системы правоохранительных органов России в сфере административной юрисдикции;
- проанализировать основания и особенности развития правового регулирования правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
- выявить специфику организационной структуры правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
- дать статусную характеристику органов прокуратуры в сфере деятельности органов административной юрисдикции;
- проанализировать условия и тенденции правового воздействия на правоохранительные органы административной юрисдикции, надзорной и
иной координирующей деятельности прокуратуры по обеспечению законности;
- внести предложения по изменению и дополнению действующего законодательства Российской Федерации о прокуратуре.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование и т.д.), так и специальные юридические методы, а именно историко-правовой и формально-юридический, метод сравнительного правоведения и системного анализа юридических явлений.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на создание критериев, процессуальных механизмов и оценки эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции и формирование путей и средств ее совершенствования. Данные положения имеют большое значение в практической деятельности субъектов административной юрисдикции. Именно от них во многом зависят функционирование и развитие органов и учреждений, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу.
Степень научной разработанности проблемы. Основы правоохранительной деятельности являлись предметом исследования многих ученых: М. Абдулахипова, Г. А. Арбузовой, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. М. Артемьева, Г. В. Атаманчука, М. И. Байтина, М. В. Барсукова, Д. Н. Бахраха, В. Г. Бессарабова, А. Д. Бойкова, В. В. Бобырева, С. Я. Боженка, В. В. Борисова, В. В. Вандышева,
М. С. Строгович, М. С. Студеникиной, А. Я. Сухарева, Д. А. Толстого, А. Г. Халиулина, М. С. Шалумова, Н. Н. Шапошникова, А. П. Шергина, М. М. Шумилова,А. Ю. Якимова, В. Б. Ястребова и других ученых.
Названные авторы исследовали широкий круг вопросов, характеризующих различные стороны правоохранительной деятельности, вопросы характеристики сущности правоохранительных функций, полномочий реализующих их органов, правовой природы используемых при этом средств и процедур их деятельности. Однако предметом их исследований не была правоохранительная деятельность органов административной юрисдикции.
Информационную базу настоящего исследования составили положения, закрепленные в российском и зарубежном законодательстве, касающиеся тематики исследования .
Объектом исследования являются совокупность общественных правоотношений, складывающихся в сфере административной юрисдикции в процессе осуществления государственными органами правоохранительной деятельности, и особенности прокурорского надзора за данным юридическим процессом.
Предметом исследования выступают уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и иные нормы права, регламентирующие деятельность правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции, и материалы их практической деятельности, материалы прокурорско-надзорной практики, а также теоретические разработки, содержащиеся в юридической литературе по проблемам осуществления данного направления государственной деятельности.
Систематизируя сведения, полученные в ходе исследования, можно констатировать следующие положения, выносимые на защиту, существование некоторых недостатков и противоречий в законодательстве, которое регулирует тематику нашего исследования , а именно:
1.Для определения понятия правоохранительного органа административной юрисдикции предлагается в качестве оснований отнесения к таковому органу применять функциональные и компетенционные признаки органа власти. Мы к ним относим: наличие у органа властных полномочий по контролю и надзору, проведению проверки и расследования, властному реагированию на выявленные нарушения закона, а также полномочий по применению правовых ограничительных мер до принятия окончательного решения и обеспечения его исполнения, результатом которых является привлечение виновных к административной и инициирование привлечения к уголовной ответственности.
2. По характеру выполняемой юрисдикционной компетенции автором предлагается классифицировать государственные органы Российской Федерации, осуществляющие правоохранительную деятельность, на четыре основные группы:
во-первых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность исключительно в сфере уголовной юрисдикции (например, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации);
во-вторых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции, наделенные контрольными и надзорными полномочиями в данной сфере и определяющие параметры выхода процедур из сферы административной юрисдикции и перехода в сферу уголовной, тем самым инициирующие производство в сфере уголовной юрисдикции по правонарушениям, относящимся к предмету своей деятельности (например, органы ФНС, ФАС и т. п.);
в-третьих, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность и в сфере административной, и в сфере уголовной юрисдикции, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, и функциями проведения оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия в сфере уголовной юрисдикции, — органы смешанной юрисдикции (например, органы полиции, ФСБ);
в-четвертых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сферах административной и уголовной юрисдикции и одновременно выполняющие функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов всеми государственными органами, осуществляющими правоохранительную деятельность во всех трех перечисленных сферах юрисдикций, - органы универсально-компенсаторной юрисдикции (например, органы прокуратуры).
3. Осуществление государством конституционно-обусловленной правоохранительной функции происходит посредством процедур, закрепленных нормами права и во исполнение правовых предписаний. Универсальной правовой формой и средством реализации правоохранительной функции в сферах уголовно-правовых и административно-правовых отношений выступает процессуализация. При этом степень общественной опасности противоправного деяния посредством его запрещения материальными нормами как административного, так и уголовного характера, предопределяет режим процессуальных процедур установления (выявления), исследования и фиксации данного противоправного деяния - административно-процессуальный либо уголовно-процессуальный.
Структура работы Работа состоит из введения, двух разделов, четырех подразделов, заключения, списка используемых источников.
