ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВОЙ СЛУЖБЫ ПОЛИЦИИ
1. Понятие, задачи и функции парульно-постовой службы полиции
Функция охраны общественного порядка и обеспечения безопасности граждан носит общий характер, это направление деятельности присуще всем подразделениям и службам органов внутренних дел. Однако, существуют специальные подразделения органов внутренних дел, непосредственно специализирующиеся на ее решении, основным среди которых является патрульно-постовая служба полиции (далее - ППСП). Вместе с тем, следует отметить, что, в отличие от других служб полиции, реализующих ограниченный круг специальных функций, она участвует в решении практически всех задач, возложенных на полицию. По объему своих функций и количеству личного состава ППСП является универсальной и самой многочисленной службой полиции и органов внутренних дел в целом. Более того, ППСП играет значимую роль во всей правоохранительной деятельности. Так, например, исследователи отмечают весомое значение патрульно-постовой службы в осуществлении антитеррористической функции государства . Подчеркивая значимость патрульно-постовой службы, Министр внутренних дел Российской Федерации своим Приказом от 5 сентября 2002 г. № 866 объявил 2 сентября днем образования патрульно- постовой службы.
Правовой основой деятельности ППСП выступают нормы Конституции Российской Федерации (в частности, гл. 1 и гл. 2), общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации , Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях , иных федеральных законов, в том числе Закона о полиции, актов Президента Российской Федерации (далее – Президент РФ) и Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ), актов Министерства внутренних дел России (далее – МВД РФ), в частности, Устава патрульно-постовой службы полиции (Приложение к Приказу МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 "Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции") , а также законами субъектов РФ по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
Так, в частности, в Уставе содержатся нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования строевых подразделений ППСП, правовое положение должностных лиц ППСП. Кроме того, Устав детально регламентирует процесс управления силами и средствами ППСП, устанавливает типовые тактические действия. Примечательно, что Устав, являющийся, как было указано выше, приложением к приказу, в свою очередь, сам включает в себя шесть приложений. Эти приложения содержат информацию о примерном перечне служебной документации, о правилах ведения служебной книжки, бортового журнала автопатруля, передвижного поста полиции, образец рапорта и журнала учета использования транспортных средств, нормы комплектации оснащения патрульного транспорта.
Между тем, анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности ППСП, позволяет прийти к выводу о том, что рассматриваемый Устав – едва ли не единственный «специальный» акт федерального уровня в этой сфере, и вызывает недоумение тот факт, что он является лишь приложением к приказу, а не утвержден им, что было бы более удачным решением с точки зрения юридической техники. Кроме того, следует согласиться с мнением о том, что ситуация, когда многие вопросы организации и непосредственной охраны правопорядка регулируются внутриведомственными приказами, может рассматриваться как показатель того, что охрана правопорядка и обеспечение общественной безопасности позиционируются как внутриведомственные задачи, а не как исполнение государственной функции. Это, в свою очередь, «противоречит сути концепции административной реформы, препятствует формированию эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов, в т.ч. посредством автоматизации выполняемых государственных функций, их переводу в электронную форму, общедоступную для организаций и граждан».
Как отмечается в литературе , термин «патрульно-постовая служба» понимается и используется в двух значениях как в теории, так и в практике.
Согласно первому значению патрульно-постовая служба определяется как вид деятельности специальных нарядов полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, который осуществляется специально назначенными нарядами, которые несут службу в форменной одежде на постах и маршрутах патрулирования, осуществляя функцию обеспечения общественного порядка, общественной безопасности, личной безопасности граждан и борьбы с преступностью.
Согласно второму значению ППСП можно определить как совокупность аппаратов, частей и подразделений, осуществляющих охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Иными словами, патрульно-постовая служба полиции – структурное подразделение в составе МВД РФ, предназначенное для обеспечения общественного порядка, общественной безопасности на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, пристанях, в аэропортах и других общественных местах, в том числе при проведении массовых мероприятий.
Цель всякой деятельности определяется, как правило, в самом общем виде как желаемый конечный результат этой деятельности. Как было отмечено, ППСП призвана охранять правопорядок и обеспечивать общественную безопасность. Именно это призвание – обеспечение правопорядка и общественной безопасности – следует считать целью деятельности патрульно-постовой службы полиции. Естественно, цель эта недостижима, однако ППСП должна к ней стремиться на протяжении всего процесса выполнения возложенных на нее функций .
Задачи деятельности – это этапы на пути к достижению цели. Действующее законодательство ставит перед ППСП специальные задачи. Так, Устав ППСП в п. 6 в качестве основных задач службызакрепляет:
- обеспечение правопорядка на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах;
- обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на постах и маршрутах патрулирования;
- выявление на постах, маршрутах и задержание лиц, совершивших преступления и скрывающихся от следствия и суда;
- оказание содействия подразделениям полиции, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Указанные задачи могут быть конкретизированы иными, в частности, внутриведомственными нормативными актами. Так, Приказом Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 12 августа 2011 г. № 1028 "Об утверждении Положения о Полке патрульно-постовой службыполиции Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области" (далее – Положение о Полке ППСП) утверждено Положение о Полке патрульно-постовой службы полиции, в п. 8 которого указаны следующие задачи:
- обеспечение личной безопасности граждан;
- охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- участие в раскрытии преступлений и задержании на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области лиц, совершивших преступления или административные правонарушения, подозреваемых или обвиняемых в их совершении, а также лиц, находящихся в розыске.
Сравнительный анализ приведенных положений позволяет говорить о том, что Положение о Полке ППСП отдает приоритет обеспечению безопасности личности перед общественной безопасностью, а также налагает на ППСП дополнительную задачу по участию в раскрытии преступлений.
Принципы организации и деятельности ППСП это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее их существенные черты и признаки и основные предъявляемые к ней требования. Принципы должны пронизывать всю деятельность полиции, поэтому они обязательны для любого сотрудника полиции, независимо от конкретного направления деятельности или занимаемой должности. Как служба в составе полиции, ППСП подчиняет свою деятельность принципам:
- законности;
- обеспечения человеческих прав и свобод;
- публичности, открытости и беспристрастности;
- взаимодействия;
- сотрудничества;
- использования новейших достижений науки.
Эти же принципы лежат в основе организации ППСП. Они закреплены Законом о полиции, и он же в гл. 2 раскрывает их содержание. Кроме того, Устав ППСП в п. 4 закрепляет дополнительно принципы гласности и гуманизма в деятельности подразделений ППСП.
Видится необходимым обратить особое внимание на принцип законности применительно к деятельности ППСП, поскольку нарушение именно этого принципа не только являет следствием низкий уровень доверия граждан к деятельности ППСП (не в последнюю очередь по причине того, что подобные случаи получают широкий общественный резонанс), но и относятся ко внутренним угрозам собственной безопасности системы МВД России.
Понятие «нарушение законности» связано с нарушением сотрудником полиции при исполнении своих служебных обязанностей положений законодательства Российской Федерации, регламентирующих порядок выполнения служебных обязанностей, повлекшим причинение существенного вреда правам, законным интересам граждан или иных лиц, а также охраняемым интересам общества и государства . Типичными видами нарушения законности, совершаемыми сотрудниками ППСП, являются превышение должностных полномочий, коррупционные действия и фальсификация материалов по делам об административных правонарушениях. Думается, что одной из основных причин таких действий сотрудников полиции являются неудовлетворительные нравственные и профессиональные качества, чем объясняется игнорирование прав граждан и пренебрежение ими, безразличие к интересам службы, проявление корыстной заинтересованности, недостаточное осознание целей и задач, требований, предъявляемых к деятельности сотрудников полиции. Еще одной причиной является слабое знание действующего законодательства, регламентирующих служебную деятельность, неумение пресекать противоправные действия правонарушителей законными методами. Говоря о фальсификации материалов об административных правонарушениях, следует указать на стремление сотрудников полиции исказить результаты работы с целью достижения высоких показателей отчетности, так как постановка нереальных задач перед сотрудниками ППСП и оценка их работы на основании количественных показателей как на причины такого нарушения законности .
Поэтому представляются целесообразными проведение тщательного отбора кандидатов на должности ППСП (в том числе, проверки на соответствие установленным квалификационным требованиям), строгое выполнение сотрудниками требований служебной дисциплины, систематическая воспитательная работа командиров строевых отделений с вверенными им сотрудниками, повышение уровня знаний, умений и навыков сотрудников ППСП, а также создание условий, в которых нарушения законности будут сведены к минимуму. Огромным шагом в этом направлении явилось бы преодоление «палочной» системы контроля за результатами деятельности полиции, а также снижение внимания к статистическим показателям.
Следует согласиться с тем, что «основные направления деятельности полиции - это, по сути, функции, необходимые и вместе с тем достаточные для реализации ее социального предназначения» , поскольку, функция (от лат. function - исполнение, осуществление) в юридической науке понимается преимущественно как основное направление деятельности кого-либо.
Статья 2 Федерального закона «О полиции» №3-ФЗ от 07.02.2011 года определяет основные направления деятельности органов полиции. Функции полиции также уточнены и детализированы в п. 1 Указа Президента РФ "Вопросы организации полиции" .
В свою очередь, функции строевых подразделений ППСП перечислены в п. 7 Устава. К ним относятся:
- защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан от преступных и иных противоправных посягательств;
- оказание помощи гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для жизни и здоровья;
- пресечение противоправных деяний и задержание лиц, совершивших преступления, по "горячим следам". Активное предотвращение преступлений и административных правонарушений, выявление обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своей компетенции принятие мер к устранению данныхобстоятельств;
- обеспечение правопорядка при массовых мероприятиях, своевременное реагирование и пресечение попыток нарушений установленного порядка их проведения;
- совместно с другими подразделениями органов внутренних дел принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию им в установленном порядке доврачебной помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных обстоятельствах;
- взаимодействие с гражданами по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;
- участие в пределах своей компетенции в мероприятиях по профилактике и предупреждению преступлений и иных правонарушений, осуществляемых по линии других подразделений органов внутренних дел, правоохранительных органов, органов государственной власти;
- участие в пределах своих полномочий в выполнении задач, определенных планами перевода органов внутренних дел на военное время и действий при чрезвычайных обстоятельствах;
- участие в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении контртеррористических операций.
Приведенный перечень функций, разумеется, не является исчерпывающим. Так, Положение о Полке ППСП конкретизирует и дополняет эти функции, называя в п. 9 таковыми, в частности:
- осуществление перспективного и текущего планирования;
- участие в пределах своей компетенции в проведении правовой пропаганды и информировании населения, в том числе через средства массовой информации, в целях формирования позитивного общественного мнения;
- разработку (участие в разработке) и сопровождении проектов нормативных правовых, распорядительных актов ГУ МВД России, подготовке заключений и отзывов на проекты актов и документов, поступивших на рассмотрение в ГУ МВД России.
- осуществление в пределах своей компетенции мероприятий по нормативными правовыми актами МВД России.
Выполнение каждой функции, как правило, предполагает действие в специфических для каждой функции условиях, что вызывает объективную необходимость в выработке особых подходов к обеспечению правопорядка и общественной безопасности.
Так, например, осуществление должностных обязанностей ППСП во время массовых мероприятий — это деятельность в условиях сосредоточения значительных масс граждан, с характерными массовыми явлениями. Эффективность обеспечения общественного порядка в период проведения массовых мероприятий находится в прямой зависимости от того, насколько психологически обоснованными будут действия сотрудников ППСП .
Обеспечение правопорядка и общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий обеспечивается, в зависимости от значения и масштаба мероприятия, силами и средствами органов внутренних дел в тесном взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, прокуратуры. При этом деятельность органов внутренних дел можно разделить на три взаимосвязанных этапа: подготовительный, исполнительный и заключительный.
Подготовительный этап начинается с момента получения задачи на обеспечение общественного порядка и безопасности мероприятия. На этом этапе выясняются место, время, вид, характер и программа предстоящего массового мероприятия, предполагаемое количество и состав участников, зрителей. Если мероприятие проводится на закрытых объектах или в сооружениях, проводится обследование технического и противопожарного состояния объектов и сооружений, используемых для проведения мероприятия, специальной комиссией. В ходе обследования определяется пригодность объектов к организации надлежащей охраны общественного порядка и, при необходимости, принимаются меры к устранению недостатков, дополнительному оборудованию таких объектов и сооружений (совместно с организаторами и представителями заинтересованных ведомств и организаций, с составлением акта, содержащего заключение о пригодности к эксплуатации объектов или сооружений).
Также проводится исследование местности, в процессе которого изучаются особенности территории, маршрутов движения транспорта и пешеходов, определяется количество сил и средств, необходимых для охраны общественного порядка, виды нарядов, пути эвакуации участников или рассредоточения их при осложнении обстановки, места стоянки транспорта, границы зон, секторов, участков, место размещения оперативного штаба, резерва, выясняется в каком состоянии находятся площади, улицы, места (участки), обесточена ли контактная сеть электротранспорта, завершены ли (приостановлены) строительные работы и т.п. Это необходимо для составления специального плана действийППСП .
Наряду с этим, органами внутренних дел осуществляются дополнительные мероприятия по усилению борьбы с антиобщественными, противоправными явлениями:
1) организуется подготовка личного состава и технических средств к несению службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в местах их проведения и на прилегающей территории;
2) проводится инструктаж, на котором разъясняются обязанности и права соответствующих должностных лиц, особенности их реализации при проведении массовых мероприятий;
3) организуется взаимодействие служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, участвующими в охране правопорядка.
Для более эффективного управления силами и средствами, привлекаемыми к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, создается оперативный штаб. При проведении крупных комплексных мероприятий (таких, как олимпийские игры, спартакиады, фестивали) создаются организационные комитеты. Численность и состав оперативного штаба определяются характером и масштабом массовых мероприятий, а также складывающейся оперативной обстановкой.
Ответственный за охрану общественного порядка или оперативный штаб на основе всех необходимых данных и расчетов разрабатывает план охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массового мероприятия .
Практикой выработан четкий порядок подготовки личного состава к несению службы во время проведения массового мероприятия. Получив задание и приняв решение на охрану общественного порядка и обеспечение безопасности, начальник территориального органа проводит инструктивное совещание руководящего состава. На совещание приглашаются руководители нижестоящих органов внутренних дел, командиры частей внутренних войск, руководители образовательных учреждений МВД России и другие ответственные лица. На совещании решаются все вопросы, связанные с охраной общественного порядка и обеспечения безопасности. После этого проводятся аналогичные совещания в структурных подразделениях.
Накануне массового мероприятия в месте его проведения проводятся тренировки и репетиции личного состава с целью отработки тактических приемов действий в различных условиях осложнения оперативной обстановки, а также уточнения задач, мест сосредоточения и несения службы личным составом, проверки наличия достаточного количества сил, средств, готовность и надежность системы связи и управления силами и средствами, порядок их взаимодействия.
Исполнительный период, охватывающий действия нарядов полиции и управление ими во время проведения массового мероприятия, включает в себя: введение в зоне проведения мероприятий ограничений движения транспорта и пешеходов, а также ограничений в работе торговых и других предприятий, удаление из зоны оцепления случайно оказавшихся там людей, выставление нарядов по периметру зоны проведения массового мероприятия, на прилегающей к ней территории.
Для охраны общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия используются, как правило, обычные наряды (пешие посты, пешие патрули и патрули на автомобилях, посты регулирования движения) и специальные наряды (полицейские цепочки, группы сопровождения, посты охраны объектов, посты наблюдения, заслоны, резерв).
При несении службы личный состав обязан: находиться в указанном месте и без разрешения не оставлять пост; хорошо знать и профессионально выполнять поставленную задачу; выявлять и пресекать правонарушения; не допускать в зону оцепления лиц, не имеющих пропусков или билетов; не допускать произвольного перемещения участников массового мероприятия из одной колонны (трибуны) в другую .
Запрещается пропускать граждан в состоянии опьянения или имеющих при себе спиртные напитки; лиц, имеющих при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые или отравляющие вещества в зону, находящуюся под наблюдением. Поскольку запрещено проносить без досмотра громоздкие вещи, портфели, чемоданы, коробки или свертки, нарядами организуется их проверка.
Наряды полиции должны проявлять бдительность, осмотрительность и выдержку при несении службы, в любых ситуациях действовать спокойно и уверенно, предупреждая тем самым возникновение паники и групповых нарушений правопорядка. При этом огнестрельное оружие на период проведения массового мероприятия личному составу, задействованному в охране общественного порядка, не выдается, вооруженными должны быть только специальные группы резерва.
В заключительный период обеспечивается беспрепятственный выход участников и зрителей публичного мероприятия из зоны его проведения. Ответственный за обеспечение общественного порядка и безопасности (оперативный штаб) снимает (переводит в резерв) освободившиеся наряды или передислоцирует их с целью обеспечения общественного порядка на прилегающей к месту проведения массового мероприятия территории. Организуется работа нарядов сопровождения, патрульных групп и экипажей автопатрулей с целью усиления несения службы на маршрутах движения колонн участников( зрителей), входах на станции метрополитена, остановках общественного транспорта.
Введенные ранее режимные ограничения движения транспорта и пешеходов, работы торговых, зрелищных и других мероприятий, по минованию надобности отменяются на основании решения начальника органа внутренних дел (руководителя оперативного штаба). После завершения массового мероприятия проводится осмотр места его проведения с целью обнаружения подозрительных предметов и задержания правонарушителей .
Затем проводится сбор личного состава, его построение и проверка, а также проверка средств индивидуальной защиты и других технических средств. Подводятся итоги несения службы, о чем докладывается руководителю оперативного штаба. Последними завершают несение службы силы и средства, входящие в состав резерва.
Таким образом, особые условия, в которых осуществляют свою деятельность органы внутренних дел (полиция) по обеспечению общественного порядка и безопасности во время проведения массовых мероприятий, вызывают объективную необходимость создания специальных органов управления силами и средствами (оперативных штабов), специальных видов нарядов и особой тактики действий. Это обусловлено рядом факторов, оказывающих непосредственное влияние на деятельность ППСП (скопление большого количества людей на территории, временное изменение обычного «ритма жизни» территории, возникновение особой психоэмоциональной атмосферы и иные), что предопределяет необходимость повышенного внимания органов внутренних дел при обеспечении безопасности, а использование специальных нарядов (резерв, полицейские цепочки и др) предопределяет необходимость совместной деятельности, эффективность которой определяется прежде всего слаженностью действий всех сотрудников ППСП.
В заключение следует отметить, что, объем данной работы не позволяет детально описать каждую из функций, нормативно закрепленных в настоящее время за ППСП. Многие из этих функций присущи ППСП исторически, какие-то появились в ответ на веяния современности.
Вместе с тем не вызывает сомнений, что столь широкий круг направлений деятельности службы говорит об огромной ответственности, которая налагается на каждого сотрудника ППСП, требует от него идеального знания имеющихся у него полномочий, умения четко ориентироваться в ситуации и правильно на нее реагировать, знаний прав и обязанностей граждан, стрессоустойчивости, внимательности, бдительности, зачастую – находчивости и понимания человеческой природы: психологии как отдельной личности, так и массы людей.
