ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКУПКАМИ В РФ
1.1. Основные понятия, задачи и структуры системы управления государственными и муниципальными закупками в РФ
На данный момент в рыночной экономике, принимая во внимание мировые правила по распределению правового регулирования договорных отношений, в зависимости от их субъектного содержания, при проведении кодификации ГК РФ, которая состоялась не так давно, договор поставки был урегулирован в качестве договора о купле-продажи.
Цель выделения поставки товаров для муниципальных и государственных потребностей в особый вид сделки – установление правового режима, который будет регулировать участие в договоре купли-продажи РФ, муниципалитетов, ее субъектов .
Что касается поставки продукции для муниципальных, а также государственных потребностей, как формы удовлетворения разного рода потребностей страны, муниципалитетов, местных, федеральных и региональных программ целевого характера, формирования федеральных, муниципальных и региональных фондов сельскохозяйственных товаров, продовольствия и сырья, поддержки и создания материальных государственных резервов, в целях выполнения экономических международных, включая, валютно-кредитные государственные обязательства и т.д.
Предусматривается классификация муниципальных и государственных нужд по разным основаниям:
С точки зрения уровней определения – федеральные, местные и региональные;
? согласно видам – экономические и социальные;
? по методам удовлетворения – внедоговорные и договорные;
? согласно характеру воплощения – внепрограммные и программные;
? с точки зрения содержания – нужды в работах, товарах, а также услугах.
Существуют самые различные муниципальные и государственные нужд, они состоят из потребностей в земельных участках и иных природных ресурсах, в имуществе недвижимом и движимом, в результатах интеллектуальной деятельности, в том числе, товары, услуги и работы.
Согласно действующему законодательству в содержание нужд государства входят потребности в услугах, работах, товарах, необходимость в которых возникает при осуществлении государственных полномочий и функций, его муниципальных образований и субъектов, их заказчиков.
Предусматривается определение области применения товарных поставок для муниципальных и государственных нужд понятием данных нужд. Можно характеризовать понятие «муниципальные и государственные нужды» посредством следующих признаков:
Во-первых, сущность нужд, т. е. государственной потребности, субъектов РФ либо ее муниципальных образований в работах, товарах, услугах;
Во-вторых, источник их покрытия, что является средствами определенных бюджетов, а также внебюджетных финансовых источников;
В-третьих, преследуемые цели, в качестве которых могут выступать: реализация целевых программ, выполнение функций, возложенных на орган публичной власти, решение вопросов в рамках региона (муниципальные нужды); исполнение существующих международных обязательств (исключительно федеральные нужды) .
Чтобы получить определение понятия, нужно детально проанализировать признаки понятия «муниципальных и государственных нужд».
Если следовать Большому толковому словарю русского языка, нуждой называется отсутствие средств на все то, что необходимо прямо сейчас . К слову сказать, синонимом к слову «нужда» выступает потребность.
Что касается научной литературы, то в ней понятие государственные нужды рассматривается как потребность РФ, субъектов страны для решения некоторых задач: поддержка и создание государственного резерва, обеспечение поставок на экспорт с целью выполнения международных обязательств, реализация региональных и федеральных программ, прочее.
Нужды муниципальные – это потребности муниципалитета в работах, товарах, услугах, требуемых для осуществления его функций. Муниципальные потребности обеспечиваются за средства соответствующего бюджета – согласно расходным обязательствам муниципалитета.
В научной литературе последних лет больше всего распространен термин «публичные потребности». Это понятие покрывает муниципальные и государственные нужды .
По мнению некоторых специалистов категория «государственные нужды» - это не только экономическая, но и политическая, юридическая категория, так как ее суть раскрывается в действующем законодательстве. Л.В. Андреева пишет, что государственные нужды – это понятие правовое, которое имеет самостоятельное значение . В.С. Гладков также анализирует муниципальные и государственные нужды как юридические категории. Ученый считает, что в правовом плане государственные нужды – это юридическая форма выражения публичного интереса, который в процессе плановой работы уполномоченных органов исполнительной власти получает последовательную конкретизацию – вплоть до уровня государственной потребности в некоторых товарах, услугах, работах, при удовлетворении которых проводится государственное управление .
Лучше всего выглядит определение, приведенное А.М. Гатиным. Он говорит о том, что муниципальные и государственные нужды – это потребности того или иного образования в услугах, товарах, работах, которые нужны для осуществления его функций. Указанные потребности обеспечиваются за средства бюджета государственного или муниципального, согласно расходным обязательствам публичного образования .
Попытки, направленные на выработку универсального определения муниципальных и государственных потребностей, так или иначе, влечет за собой многочисленные дискуссии. В частности, одна из таких дискуссий порождается несовершенством законодательного определения исследуемых понятий . Итак, в действующем ГК РФ, по сравнению с предыдущими редакциями, нет определения понятия муниципальных и государственных нужд. Кроме прочего, нет определений исследуемых понятий в ряде ФЗ. Например, речь идет о таких законах, как «О поставках и закупках сельскохозяйственной продукции, продовольствия, сырья для государственных потребностей» ; «О поставках продукции для потребностей Российской Федерации» и т.д. Во всех законах, которые указаны выше, определение понятий муниципальных и государственных потребностей рассматривалось как «потребность государства, муниципальных образований, субъектов».
Законодательное определение потребности отвечает общей сути нужды – как недостаток в необходимом, что нужно удовлетворить .
По мнению В.И. Кузнецова, текущее законодательство определяет государственные нужды «в качестве чего-то производного от «потребностей», которые охватывают собой все сферы жизнедеятельности общества», что законодатель не имеет четкого понимания категорий «потребность» и «нужда» в «системе права», а также «нет законоустановленной системы критериев и процедур, дающих возможность их дифференциации и правомерного применения при реализации функций государственного управления» .
Стоит отметить, что сегодня в законодательстве о закупках нет определения понятия о муниципальных и государственных потребностях. То что нет целостной законодательной трактовки перечисленных понятий, негативно может сказаться на понимание заказчиками целей осуществления закупок, как итог – неправильно будет толковаться, обосновываться понимание муниципальных и государственных закупок для потребностей государственных органов власти.
Государственными закупками называется конкурентный вид размещения заказов на поставку продукции, на выполнение работ, на оказание услуг для муниципальных и государственных потребностей по документации и условиям, по заранее оговоренным срокам на принципах справедливости, эффективности и справедливости.
Муниципальный, а также государственный контракт подписывают с победителем – участником закупки, который подает предложение, отвечающее требованиям документации. В предложении указываются самые лучшие условия для сотрудничества.
В качестве муниципальных и государственных заказчиков выступают государственные органы, органы управления власти, государственных внебюджетных фондов, органы местной власти, бюджетные и казенные учреждения, прочие получатели бюджетных средств в процессе проведения закупочных процедур.
Структурные элементы в системе муниципальных и государственных закупок - государственные и негосударственные субъекты хозяйствования.
В одной стороне экономических отношений стоит государство, которое выступает как основной субъект рыночных отношений при закупочных процедурах, которое могут представлять соответствующие уполномоченные органы власти, обладающие полномочиями, связанными с исполнением бюджета. Другая сторона финансово-экономических взаимодействий - участники закупочной процедуры - потенциальные исполнители, подрядчики, поставщики при исполнении контракта. Общество в этом случае персонифицируется в качестве потребителя благ, на которого нацелены государственные расходы, кроме содержания государственного аппарата .
Крупнейший субъект рыночных отношений в размещении бюджетных заказов - это государство в качестве обладателя значительных финансов, поскольку государственные закупки производятся из средств налогоплательщиков и дохода государства, который получает оно от управления государственной собственностью, аккумулированного в бюджетах и внебюджетных фондах.
На первой стадии закупочной процедуры, то есть на стадии размещения заказа, государственный заказчик должен выбрать будущих подрядчика, исполнителя и поставщика к исполнению государственного контракта.
Вместе с тем, на первом месте - закупки в целях удовлетворения потребностей общества, то есть в целях удовлетворения государственных нужд при учете наиболее действенного расходования средств бюджета. Тут предполагается, что основное внимание при государственных закупках нужно уделять экономическим критериям, в числе которых важнейший - цена.
Но нужно учитывать и дополнительные критерии, которые обеспечивают экономические выгоды заказчику, состоящие:
? в соответствии закупаемых заказчиком товаров их назначению;
? в затратах, которые понес заказчик на протяжении сроков службы или цикла жизни товара, услуг, работ, в том числе эксплуатационные затраты, а также затраты на текущий ремонт;
? в затратах по транспортировке, хранению и других дополнительных затратах, к примеру, по сервисному обслуживанию.
В общем, рынок государственных закупок является макроэкономической системой, включающей взаимодействующие в одной системе структурные компоненты и являющейся составляющей единой народно-хозяйственной экономической государственной системы.
В России система государственных закупок совершенствуется и сегодня. Так, принимаются новые законы, детально расписываются аспекты, которые регламентируют работу участников закупочных процедур. Расширяются методы определения поставщика, которые по ряду позиций предусматривают электронный аукцион, открытый конкурс, его модификации, запрос котировок и предложений – все они касаются конкурентных способов. К неконкурентным, а значит менее эффективным способом закупок относятся такие, как закупка у единого поставщика и так далее. Сам заказчик выбирает способ проведения закупки – в зависимости от ряда факторов, например: объем поставок, предмет закупок, технические и качественные характеристики, прочие условия, которые закреплены государственными нормативно-правовыми актами. Отметим, что это все способствует формированию развитой и эффективной системы государственного заказа.
Часто используемые способы определения поставщика, исполнителя и заказчика – проведение электронных торгов, закупка товаров у единого поставщика, а также открытый конкурс.
Что касается преимуществ электронного аукциона, то они состоят в максимальной экономии средств в процессе закупки заказчиком; в независимости, прозрачности поставщика от заказчика. Однако есть и недостатки. В частности, отсутствует гарантированный положительный результат закупки; велик риск того, что будет подписан контракт с недобросовестным заказчиком. Кроме прочего, есть «реестр недобросовестных поставщиков», впрочем, он своей функции не выполняет в полном объеме. Дело в том, что недобросовестный поставщик, даже если и попадает в реестр, просто может использовать собственное юридическое лицо для процедур закупки. Следовательно, не бывшее в реестре лицо – добросовестный поставщик.
Предположим, что аукцион, проводимый в электронной форме, делает процедуру государственных закупок максимально прозрачной и независимой от того, каковы предпочтения у заказчика.
Организация систем государственных закупок в различных странах может иметь собственные особенности, разумеется, не обходится и без одинаковых черт. Что касается отличий, то их можно объяснить в первую очередь национальными особенностями, и законодательно обоснованы регулирующими нормативно-правовыми актами в определенной сфере. Также стоит отметить, что они характеризуются совершенно разными наборами структурных элементов, присутствующих в системе финансирования, если и свои особенности в механизме взаимодействия.
Vожно установить, что в некоторых отдельных странах уже сформировались и некоторое время действуют национальные контрактные системы, которые в свою очередь включают в себя полный набор необходимых элементов в механизме финансирования на всем этапе, как планирования, так и дальнейшего размещения исполнения государственного заказа.
Международный опыт говорит о том, что в организации системы государственных закупов следует выделять тот факт, что, к примеру, на Западе вместо такого известного на территории России понятия, как Закупки для государственных нужд используется термин Общественные закупки или же закупка для общественных нужд. В то же время термин государственной закупке в полном смысле соответствует такому общепринятому понятию, как правительственные закупки, и в данной ситуации государство выступает в качестве субъекта деятельности по закупке.
И по опыту развитых стран можно прийти к выводу, что подобный подход к работе может быть использован для того чтобы построить эффективный механизм финансирования в системе государственных закупок.
Что касается основополагающих требований, то они уже давно приняты в многочисленных развитых странах. И именно на них в некоторых случаях следует ориентироваться в плане закупок для посредственных нужд на территории России. Данные требования включают некоторые моменты:
1. Государственные закупки должны осуществляться исключительно публично, и данные касательно процедуры должны быть в открытом доступе. Разумеется, важно соблюдать еще один немаловажный принцип, как презумпция открытости информации, он состоит в том, что пользователь информации вовсе не должен никому объяснять собственные причины, почему требуется та или иная информация. В то время государственный орган должен аргументировать собственную позицию и объяснить причину отказа, разумеется, ссылаться при этом нужно на нормы законодательства.
2. Важно совершать максимально эффективные закупки, то есть соотношение цены товара и качества должно быт оптимальным. Это достигается путем повышения конкурентности в мероприятии государственной закупки, расширения географии подрядчиков и так далее.
3. Процедуры нужно выполнять так, чтобы все разновидности издержек заказчиков на этапе закупок были минимальными.
4. Все действия заказчиков и результаты закупок должны строго контролироваться уполномоченными органами, это нужно, чтобы понимать, куда расходуются денежные средства.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение в сфере
государственных и муниципальных закупок
Нормативно-правовая база государственных закупок в системе здравоохранения включает:
? Конституцию Российской Федерации;
? Гражданский кодекс Российской Федерации;
? Федеральный закон РФ №223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
? Федеральный закон РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
? Федеральный закон РФ от 26.07.2007 года N 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
? Федеральный закон РФ от 12.01.2096 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
? Постановление Правительства РФ от 30.11.2015 № 1289 «Об ограничениях при закупках лекарственных препаратов»;
? Постановления Правительства РФ от 17 сентября 2012 № 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана»;
? Постановления Правительства РФ от 10 сентября 2012 № 908 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке»;
? другие федеральные законы и правовые акты Российской Федерации.
Процесс размещения госзаказа государственными учреждениями здравоохранения регулируется, прежде всего, нормами гражданского права (Гражданским кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации). В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. А это означает, что субъекты РФ, не вправе создавать новых гражданских норм. Гражданское законодательство состоит из норм ГК РФ, и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Само понятие «государственные нужды» определено Гражданским кодексом Российской Федерации как «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования» . Фактически это означает, что, любое расходование средств бюджетов субъектов Российской Федерации на приобретение государственными учреждениями здравоохранения товаров, оплату работ или услуг является способом удовлетворения государственных нужд.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.
На основании положений, приведенных в пункте 2 статьи 9.2 ФЗ от 12 января 1996 года №7 «О некоммерческих компаниях» бюджетное учреждение работает на основании определенных целей, предмета деятельности. Они определяются по законам, прочим нормативно-правовым актам, а также муниципальными актами, уставом учреждения.
С пункта 4 статьи 9.2 ФЗ от 12 января 1996 года №7 выходит, что бюджетное учреждение имеет право на осуществление прочих видов деятельности, которые не являются главными, только потому, что это помогает достигать цели, для которых учреждение и создавалось. Все отвечает указанным целям, но при условии, что подобная деятельность прописана в учредительных документах .
Порядок проведения закупок в бюджетном учреждении определяется на основании требований ФЗ от 26 июля 2006 года №135 «О защите конкуренции» . Получается, что в процессе формирования данного порядка, учреждение должно определять единые подходы, критерии оценки заявок, единые требования ко всем возможным участникам закупки, которая будет проводиться на базе утвержденного Положения.
Главные принципы, которые декларируются в законе о защите конкуренции, являются обязательными для использования в плане всех закупок, которые осуществляются за бюджетные деньги. В то же время, вне зависимости от того, заказчик покупает или нет, нужно обязательно обеспечить равные права для участников. К подрядчикам, поставщикам, исполнителям, которые подают заявки на участие в закупках, предъявляются одинаковые, известные заранее участникам требования. Кроме прочего, предоставляются равные права на получение сведений о процедуре закупки; проводится разъяснение заказчиком сути документов о закупке, а также мотивировочной части протоколов анализа заявок на участие.
До 2014 года регулирование в области государственных закупок выполнялось в строгом соответствии с Федеральным законом О размещении заказов на поставку продукции или оказания услуг, как для муниципальных, так и государственных нужд. В 2013 году стало ясно, что потенциал закона уже является исчерпанным. На момент его принятия в далеком 2006 году был создан фундамент системы как государственных, так и муниципальных закупок, но в связи с мошенничеством и коррупцией за годы его действия, которые переместились практически на все стадии размещения заказа, где не было нормативного регулирования, а это касается планирования закупок и дальнейшее выполнение заказа, эффективность снижалась. И для того чтобы нормализовать данный показатель, нужно было строго соблюдать процедуру, а не контролировать итоговый результат мероприятия. И именно поэтому в обществе только росло недоверие к государственному управлению в данной нише.
Главной проблемой закона № 94-Ф3 стала узость рамок правового регулирования, а также свою роль играла ограниченность государственного контроля, а также отсутствие системы общественного контроля. Отдельного внимания заслуживает весьма низкий показатель информационной открытости, то есть доступа к той или иной информации, не было даже основных показателей эффективности, мотивации к достижению поставленной задачи и итогового результата. В связи с этим у предпринимателей и граждан были завышенные ожидания положительных перемен в отрасли государственных закупок. По словам экспертов порядка 700 миллиардов рублей можно было сэкономить на начальном этапе, всего за 3 года. В сфере качественных показателей ожидания тоже были достаточно высокими, к примеру, особого внимания заслуживает часть качественных показателей, сюда стоит отнести информационную доступность, а также систему эффективного общественного контроля над закупками, в области государственных расходов должно было наблюдаться повышение доверия со стороны общества. Коррупционные риски должны были быть сведены к минимуму, а ответственность заказчика наоборот повышена.
Даже с учетом того чтобы Федеральный закон «О контрактной системе в области закупок продукции или оказания услуг для обеспечения государственных муниципальных нужд» вступил в силу лишь с 1 января 2014 года, в течение всего 2013 года после принятия наблюдалась активная работа по подготовке системы как муниципальных, так и государственных закупок к моменту начала функционирования контрактной системы. И явным фаворитом нормотворческой, а также методической работы выступило Министерство экономики и развития РФ. Основная особенность процесса заключается в том, что наблюдалось развертывание контрактной системы на территории России посредствам внедрения новых норм закупочной деятельности. И только в 2017 году система должна быть полностью сформированной.
На данный момент в соответствии с законом О контрактной системе в нише закупок продукции и оказания услуг для обеспечения государственных, а также муниципальных нужд, заказчику нужно пристроить собственную закупочную деятельность. Но с другой стороны, опираясь на 2 часть закона №44-Ф3 бюджетные организации, это касается и учреждений здравоохранения для отдельных видов закупок могут не принимать нормы жестко регламентированного закона о контрактной системе, и при этом вести деятельность в соответствии с другими, более либеральным федеральным законом.
Из-под действия Закона о контрактной системе все бюджетные организации имеют полное право вывести такие закупки:
1. Выполняемые за счет гаранта.
2. Которые проводятся за счет средств, полученных за выполнение иного рода работ.
3. Которые осуществляются как исполнители по контракту в ситуации, если привлечения на основании договора во время исполнения контракта других лиц для поставки продукции, выполнения той или иной работы или оказания услуги, нужно для того чтобы выполнить предусмотренные контрактом обязательства.
То есть с начала 2014 года все бюджетные компании могут:
1. Выполнять все закупки, и не играет никакой роли источник финансирования, в строгом соответствии с положением закона о контрактной системе.
2. при соблюдении вышеуказанного порядка осуществлять в соответствии с Законом о контрактной системе только закупки за счет бюджетных средств, а закупки за счет средств от приносящей доход деятельности (кроме средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию) осуществлять в соответствии с утвержденным положением о закупке.
Стоит отметить, что раньше такой практики не было. До зимы 2014 года любые средства, которые были у бюджетного учреждения, вне зависимости от источника их происхождения, учреждение должно было тратить деньги только по определенным, единым правилам, которые определялись ФЗ от 21 июля 2005 года №94. Кроме того, текст закона о закупках некоторыми видами юридических лиц, не имел до недавнего времени корреспондирующих норм. В своей сфере регулирования он не затрагивал бюджетные учреждения.
