ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ УСЛУГ ЖКХ
1.1 Понятие и сущность планирования и прогнозирования в сфере услуг ЖКХ
Планирование в системе управления состоит в определении основных направлений и пропорций развития услуг жилищно-коммунального хозяйства с учетом материальных источников его обес¬печения и спроса на рынке. Сущность планирования видится в конкретизации целей развития сферы предоставления услуг ЖКХ и каждого подразделения отрасли в отдельности на определенный период; определении хозяйственных задач, средств , сроков и последовательности реализации; определении материальных, трудовых и фи-нансовых ресурсов, необходимых для решения поставленных задач.
Жилищно-коммунальное хозяйство рассматривается как «комплекс, который обеспечивает оптимальную работу инженерной инфраструктуры, зданий и сооружений в населенных пунктах, занимающийся организацией удобства и комфортности проживания людей посредством предоставления им различных услуг» .
Планирование – это процесс принятия управленческих решений, который включает в себя выбор и научную постановку целей, определение приоритетов, выработку комплекса мероприятий, обеспечивающих их достижение. Планирование реализуется через систему планов, которые разрабатываются на различные периоды действия и имеют различные формы проявления. Их назначение – определение основных ориентиров, относящихся к масштабам, пропорциям и конечным целям развития производства; выявление проблем, с которыми предстоит столкнуться при реализации плана, а также путей и способов их решения. С точки зрения временного аспекта планы бывают:
- долгосрочные: планы на период от 15-20 лет;
- среднесрочные: срок 3-5 лет;
- краткосрочные: планы сроком до 1 года;
- оперативные: планы на сутки, неделю и декаду.
Долгосрочный план отражает стратегию экономического и социального развития на долгосрочный период, главные цели, приоритеты, пути и средства их достижения. Выделяют следующие формы планирования:
- Директивное планирование: обязательное, жесткое, подлежащее исполнению; предполагает командно-административные методы для достижения поставленных целей и задач; реализуется через административно-распределительные документы, а именно законы, указы, приказы, распоряжения, подразумевающие контроль за практической реализацией.
- Стратегическое планирование – процесс определения целей и значений экономических показателей по основным наиболее важным направлениям социально-экономического развития страны (отрасли, объединений предприятий и др.), как правило, на средний срок и длительную перспективу с формированием механизма по их реализации. При стратегическом планировании решаются те задачи, которые определяют характер экономических преобразований, устойчивость экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и др. При этом конечный результат не является строго фиксированным, определяются границы, в рамках которых колеблются показатели.
- Индикативное планирование – это инструмент по реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации. Индикативный план-прогноз входит в стратегический и является практическим инструментом в развитии экономики на краткосрочный и среднесрочный периоды. Индикативный план включает в себя:
1) концептуальную часть: концепция социально-экономического развития;
2) прогнозную часть: прогноз социально-экономическою развития;
3) планово-регулирующую часть: система экономических регуляторов и государственные целевые комплексные программы.
Государственное регулирование социально-экономических процессов на основе разработки и реализации прогнозов и программ, или индикативное планирование, стало ведущим методом государственного управления экономикой в переходный к рыночным отношениям период.
Индикативное планирование призвано выполнять три важные функции
1) информационную — планами и прогнозами государство информирует субъекты хозяйствования о предпочтительной экономической политике, что позволит им формировать на этой основе свои бизнес-планы;
2) стабилизационную — дает возможность ориентироваться в долгосрочных установках и целях правительства и действовать сообразно с ними;
3) согласительную — позволяет правительству и негосударственным субъектам хозяйствования достигать единства по ключевым вопросам экономической политики в ходе взаимных консультаций и согласований.
Прогнозирование социально-экономического развития рассматривается как деятельность по разработке прогнозов и программ развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы и как система научно обоснованных представлений о целях, критериях, принципах, направлениях и приоритетах развития на соответствующий период с обоснованием целевых ориентиров, основных прогнозируемых показателей и мер по обеспечению их достижения.
Прогнозирование с экономической точки зрения -это процесс разработки научно обоснованных прогнозов на предмет будущих экономических условий и объектов, тенденций их развития, являющийся основой для принятия управленческих решений.
Процессы прогнозирования и планирования имеют большое значение для развития теории и практики управления. Необходимость предвидения вероятностного исхода событий в будущем никогда не были столь актуальны как в современных условиях. Вероятно, этот факт связан с неопределенностью событий, обусловленной функционированием рыночной экономики. Прогнозирование событий дает возможность учесть вероятные положительные и отрицательные последствия. Таким образом, необходимость прогнозирования в условиях изменчивой среды и рыночной экономики определяется следующими факторами:
-сложностью объектов управления.
-неопределенностью событий.
- динамичным характером внешней среды.
-рыночной экономикой и изменением форм собственности, повышающими меру ответственности собственника
-увеличением темпов роста спектра товаров и услуг.
-ужесточением конкуренции на рынке услуг.
-неспособностью рыночной экономики к саморегулированию.
-деятельностью государства как субъекта рыночных отношений.
Сущность прогнозирования раскрывает рис.1.
Рисунок 1. Сущность прогнозирования
Планирование есть функция управления, с помощью которой руководство направляет усилия и координирует действия всех членов организации на достижение организационных целей и задач. Выделяют стратегическое и тактическое планирование.
Слово «стратегия» произошло от греческого strategos — «искусство ведения войны». Стратегия -детальный комплексный план, предназначенный для обеспечения достижения целей и задач.
Тактическое планирование — это совокупность действий и процедур, отражающее этапы и способы достижения стратегических целей. Оно предполагает не просто решение текущих вопросов и достижение краткосрочных целей, а также характеризуется постановкой тактической цели, способствующей достижению стратегической цели.
Планирование — это процесс принятия и практической реализации управленческих решений.
Исследователи определяют основные особенности прогноза:
1. Вероятностный характер. Связан с неопределенностью количественных и качественных показателей будущего развития организации, вкупе со сложностью и неоднозначностью прогнозируемых процессов. Основные причины возникновения этой проблемы:
- субъективность в процессе принятия управленческих решений (множественность критериев и путей развития, несовместимость целей на уровне различных экономических субъектов; политические факторы и т.д.);
- научно-технический прогресс;
- воздействие внешних условий среды;
- переход количественных изменений в качественные, смена тенденций развития на государственном или муниципальном уровне;
- целостность также подлинность существующей информативной основы прогнозирования;
-обратное влияние реализации предлагаемых в прогнозе рекомендаций на характеристики хозяйственного развития.
Степень неопределенности параметров прогноза возрастает по мере расширения прогнозного горизонта.
2. Альтернативность. Динамика социально- экономических процессов требует постоянного мониторинга их изменений по всем направлениям, включая множество как внешних, так и внутренних условий среды.
Прогнозирование и планирование находятся во взаимосвязи с формами макроэкономического планирования. Выделяют три формы такого планирования.
1. Концепция - результат планирования, который устанавливает концепцию аргументированных взглядов о долгосрочных целях, внешних и внутренних факторах социально-экономического развития и задачах, которые необходимо решить для достижения обозначенных целей.
2. Программа — совокупность задач, сроков осуществления, а также ресурсов и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей организационного развития.
3. План — документ, отражающий определенные цели и прогнозы конкретных событий. В нем определяются пути и средства развития в соответствии с поставленными задачами, обосновываются принятые управленческие решения. С учетом применения прогнозирования, планирование становится наиболее конкретным и определенным. Применение таких методов должно основываться на результатах прикладной теории.
Планирование включа¬ет в себя прогнозирование, обоснование, конкретизацию и описание деятель¬ности объекта прогнозирования на ближайшую и/или отдаленную перспек¬тиву. Планирование также охватывает движение ресурсов (материальных и финансовых), нацеленных на достижение заданного конечного результата. Разработанный и утвержденный руководителем организации план четко и подробно определяет:
• цели деятельности организации на плановый период, количественно выраженная системой установлен¬ных показателей;
• средства достижения цели (финансовые, материальные и трудовые);
• пути и сроки, средства достижения целей, расписанные по этапам на весь период действия плана;
• этапы и сроки выполнения работ;
• ответственных лиц и исполнителей по срокам и видам работ;
• методы, способы и средства контроля выполнения плана.
Прогнозирование и планирование представляют собой систему методических приемов, выполнение которых позволяет обеспечить эффективность принятых решений. Это связано с тем, что соблюдение системного единства и установленной последовательности этапов «поисковый прогноз - нормативный прогноз - стратегическое планирование – бизнес-планирование – перспективное планирование – текущее планирование – оперативное планирование» позволяет последовательно раскрывать неопределенности нестабильной экономической среды, а также состояние организации. Пропуск одного из элементов вышеуказанной системы может привести к:
– снижению точности планирования;
– повышению рисков при принятии управленческих решений.
1.2 Система управления ЖКХ
На сегодняшний день, в действующих нормативных правовых актах не закреплено определение жилищно-коммунального хозяйства. Рассматривая документы федеральной статистической отчетности, можно сделать вывод о том, что «система жилищно-коммунального хозяйства включает механизмы предоставления жилищных и коммунальных услуг» .
Инфраструктура ЖКХ находится в ведении муниципальных властей, которые в соответствии с законодательством обеспечивают:
– эффективное управление коммунальной собственностью;
– комплексное развитие жилищного фонда, управление им и эксплуатацию;
– условия для развития конкурентных(рыночных) отношений в отрасли жилищно-коммунального хозяйства;
– сбором и вывозом твердых и жидких бытовых отходов;
– прочими услугами жилищно-коммунального хозяйства (благоустройство территории, санитарная очистка городов: механизированная уборка, эксплуатация городских дорог, мостов, путепроводов, набережных, инженерная защита, озеленение и др.);
– разработку и реализацию целевых территориальных программ и планов мероприятий по развитию отрасли.
«Именно на жилищно- коммунальное хозяйство возложена обязанность организовывать отвечающие современным требованиям условия проживания населения в жилых домах, расположенных на городской территории, путем обеспечения бесперебойной и эффективной работы предприятий и организаций, его составляющих. Вместе с тем ЖКХ опосредствованно выполняет существенную роль в решении задач по повышению эффективности общественного производства в общем» .
ЖКХ (жилищно-коммунальное хозяйство) – структурный комплекс национальной экономики, в сферу деятельности которого входит обеспечение слаженной работы инфраструктурных объектов и иных построений, а также создание безопасных и комфортных условий проживания и пребывания людей в данных помещениях. Для выполнения поставленных задач, различные органы жилищно-коммунального хозяйства обеспечивают граждан необходимыми коммунальными ресурсами и оказывают специфические жилищные услуги.
ЖКХ представлено двумя основными взаимосвязанными элементами: - коммунальный сектор, включающий в себя системы, обеспечивающие водо-, газо-, тепло-, электроснабжение и водоотведение, благоустройство и содержание объектов общего пользования и территории населенных пунктов, а также объекты и территории специального назначения; - жилищный сектор, включающий в себя многоквартирные жилые дома и индивидуальные домостроения и являющийся основным потребителем коммунальных услуг. Принятие мер по модернизации ЖКХ, позволит усовершенствовать систему его функционирования, повысить качество предоставляемых коммунальных услуг, также позволит реализовать механизм привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства.
Участниками жилищно-коммунального хозяйства являются:
- хозяева или наниматели жилых помещений,
- управляющая компания или товарищество собственников жилья,
поставщики ресурсов,
- органы власти (местный, региональный и федеральный уровни).
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации «жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов» . Органы власти совместно отвечают за соблюдение субъектами жилищно- коммунального хозяйства установленных российским законодательством норм и требований. Они создают условия, стимулирующие существование эффективной деятельности жилищно-коммунального хозяйства.
Компетенция органов местного самоуправления определена в ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации. Кроме вопросов, перечисленных в ст. 14 местное самоуправление может решать иные вопросы в области жилищных отношений в соответствии со своей компетенцией .
Примерная направления деятельности предприятий ЖКХ представлены на рисунке 3.?
Рисунок 3. Направления деятельности
На федеральном уровне разрабатываются и принимаются соответствующие программы по совершенствованию сферы жилищно-коммунального хозяйства, разрабатываются направления развития отрасли, нормативно-правовые акты устанавливают стандарты и правила предоставления коммунальных услуг .
?
Единственным субъектом, эффективно регулирующим действия многочисленных организаций, входящих в сложную систему предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, является государство. «Закрепление на федеральном уровне норм и стандартов обеспечения граждан электричеством, теплом, газом, водой и т.д. значительно повысило роль государственных органов в решении текущих проблем, касающихся процесса обеспечения ими конечного потребителя» .Статья 12 Жилищного кодекса Российской Федерации содержит широкий круг полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений, при этом отдельные ее положения имеют непосредственное отношение к жилищно-коммунальной сфере .
К числу особенностей ЖКХ ,на наш взгляд, можно отнести:
? сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;
? особую социальную значимость;
? сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;
? отрасль представлена как естественными монополиями, так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);
? многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;
? сочетание крупного (производство энергии, водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;
? рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;
? особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;
? необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;
? многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).
Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.
1.3 Методы и приемы планирования и прогнозирования в системе управления ЖКХ
Система хозяйственного управления и регули¬рования базируется на методах планирования. Завер¬шение одного этапа работы служит началом следующего. Связать все этапы производственного процесса без помощи планирования невозможно. Планирование занимает центральное место в механизме хозяйственного управления как способ достижения цели на основе сбалансированности и после¬довательности выполнения всех запланированных операций .
Все методы прогнозирования делятся на три класса по признаку информационного основания: фактографические, экспертные, комбинированные.
Фактографические методы базируются на информационном материале об объекте прогнозирования и его прошлом. Экспертные методы основаны на информации, которую поставляют специалисты-эксперты в данной области в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения. Комбинированные методы выделены в отдельный класс, так как основаны на смешанной информационной основе, в которых в качестве первичной информации используются фактографические и экспертные методы прогнозирования. Например, при проведении экспертного опроса участникам представляют цифровую информацию об объекте или фактографические прогнозы, либо, наоборот, при экстраполяции тенденции наряду с фактическими данными используют экспертные оценки. Эти классы разделяются на подклассы по принципам обработки информации. Статистические методы объединяют совокупность методов обработки статистической информации о сфере ЖКХ по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей с целью получения прогнозных моделей. Методы аналогий направлены на выявление закономерностей развития различных процессов и произведенных на их основании прогнозов. Опережающие методы прогнозирования строятся на принципах обработки научно-технической информации, реализующих в прогнозе его свойство опережать развитие научно-технического прогресса.
Экспертные методы прогнозирования ЖКХ разделяются на два подкласса. Прямые экспертные оценки -получение и обработка независимого обобщенного мнения коллектива экспертов (или одного из них) при отсутствии воздействий на мнение каждого эксперта мнений из вне. Экспертные оценки с обратной связью воплощают принцип обратной связи путем воздействия на оценку экспертной группы (одного эксперта) мнением, полученным ранее от этой группы или от одного из ее экспертов. Третий уровень классификации разделяет методы прогнозирования на виды по классификационному признаку «аппарат методов». Каждый вид объединяет в своем составе методы, имеющие в качестве основы одинаковый аппарат их реализации. Так, статистические методы по видам делятся на методы экстраполяции и интерполяции; методы, использующие аппарат регрессионного и корреляционного анализа; методы, использующие факторный анализ.
Класс методов аналогий подразделяется на методы математических и исторических аналогий. Первые в качестве аналога для объекта прогнозирования используют объекты физической природы, области науки, отрасли техники, имеющие математическое описание процесса развития, совпадающее с объектом прогнозирования. Вторые в качестве аналога используют процессы одинаковой физической природы, опережающие во времени развитие объекта прогнозирования.
Опережающие методы прогнозирования можно разделить на методы исследования динамики научно-технической информации; методы исследования и оценки уровня развития науки. В первом случае в основном используется построение количественных и качественных динамических рядов на базе различных видов информации; анализа и прогнозирования на их основе развития соответствующего. Второй вид методов использует специальный аппарат анализа количественной и качественной информации, содержащейся в информации, для определения характеристик уровня, качества существующей и проектируемой техники.
Метод прямых экспертных оценок по признаку аппарата реализации делится на экспертный опрос и экспертный анализ. В первом случае используются специальные процедуры формирования вопросов, организации получения на них ответов, обработки полученных ответов и формирования окончательного результата. Во втором – основным аппаратом исследования является целенаправленный анализ объекта прогнозирования со стороны эксперта или коллектива экспертов, которые сами ставят и решают вопросы, ведущие к поставленной цели.
Экспертные оценки с обратной связью в своем аппарате имеют три вида методов: экспертный опрос; генерацию идей; игровое моделирование. Экспертный метод характеризуется процедурами регламентированного неконтактного опроса экспертов с обратными связями. Метод генерации идей построен на непосредственном общении экспертов в процессе обмена мнениями по поставленной проблеме. Он направлен на взаимное стимулирование творческой деятельности экспертов. Игровое моделирование использует аппарат теории игр и ее прикладных разделов. Данный метод реализуется на сочетании динамического взаимодействия коллективов экспертов и вычислительной техники, имитирующих объект прогнозирования в возможных будущих ситуациях .
Перечисленные классификации методов прогнозирования ЖКХ приведены на рисунке 4.
Рисунок 4. Классификация методов прогнозирования ЖКХ (два варианта)
Основной задачей прогнозирования деятельности предприятий отрасли коммунального хозяйства является повышение уровня и улучшение качества обслуживания коммунальными населения. Повышение качества обслуживания предполагает улучшение санитарно-гигиенических условий проживания .
Местное самоуправление организуется для обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные бюджеты являются общественными фондами, сформированными для выполнения определенных задач. Фактически местные бюджеты формируются за счет средств самого населения муниципального образования и ассигнований и дотаций бюджетов вышестоящих уровней. Ввиду значительного объема расходов, которые необходимо осуществлять для обеспечения жизнедеятельности населения, органам местного самоуправления необходимо эффективно и целевая использовать фонды бюджетных денежных средств. Отсюда повышается важность такого инструмента как планирование расходов с целью их оптимизации. Качественное планирование объема предоставляемых муниципальных услуг, финансовое обеспечения может способствовать экономному и результативному расходованию средств местных бюджетов. Несмотря на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, при планировании местных бюджетов часто применяется планирование расходов «от достигнутого», то есть в качестве базы применяются расходы прошлых лет, скорректированные на коэффициенты, отражающие условия следующего года. Таким образом, планирование расходов большинства местных бюджетов по-прежнему осуществляется недостаточно эффективно. Использование бюджетирования, ориентированного на результат, в муниципальных образованиях имеет свою специфику по сравнению с региональным уровнем. Причинами этому служат как гораздо меньшие масштабы большинства местных администраций, так и организационные сложности (необходимость реализации муниципальной реформы, требующей значительных кадровых и материальных ресурсов). Вместе с тем его внедрение является актуальной задачей на муниципальном уровне, так как по отношению к бюджетным услугам, оказываемым в рамках решения вопросов местного значения (озеленение территории, вывоз мусора, благоустройство городских поселений и т.п.), общественный контроль достижения результатов может быть весьма эффективным. Одной из главных проблем, стоящих перед органами местного самоуправления, является планирование расходов на жилищно-коммунальное хозяйство .
Формирование бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражаются цели органов власти любого уровня. Планирование расходов местного бюджета целесообразно определить, как одну из составных частей деятельности органов власти соответствующего уровня, заключающуюся в обоснованной разработке планов на конкретный период времени, определяющих состояние экономической системы муниципального образования в соответствии с его потребностями.
В общем смысле, планирование расходов на жилищно-коммунальное хозяйство – это распределение с использованием специальных методов бюджетного планирования объема финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения функционирования жилищно-коммунального хозяйства.
