ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА НАД НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Основные этапы развития правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними в России и за рубежом
Одной из самых масштабных проблем социальной политики в России является проблема детей-сирот в обществе.
В наше время Россия испытывает огромное количество проблем, которые требуют быстрого решения. Лицам, которые хотят усыновить, опекать ребенка, вынуждены пройти не малые трудности.
Одной из важнейших для России задач является вопрос о сокращении детских домов и интернатов. Для того чтобы взять ребенка под опеку, опекун может столкнуться с множеством проблем. Опека и попечительство издавна известны обычному пра¬ву и законодательству разных стран, в том числе России.
Сиротство - это социальное явление, и оно существует столько же, сколько и человеческое общество . Необходимо помнить, те важные уроки гуманности, которые преподнесли нам исторические деятели России.
При правлении Ивана Грозного в 1551 году была представлена идея, о том, что надо выявить в каждом городе людей, которые находятся в тяжёлом положении и нуждаются в помощи, они должны были быть устроены в богадельни, где их будут обеспечивать необходимым. Воплощение этой идеи в жизнь привело к тому, что в круг задач государства стало входить и призрение сирот. При Иване Грозном начали открывать сиротские дома, которыми ведал церковный Патриарший приказ.
Продовольствием неимущих, поддержкой сирот в период своего правления обеспечивали Борис Годунов и Василий Шуйские. Во время правления Федора Алексеевича в 1682 году был подписан Указ, согласно которому из общего числа выделялись безродные дети, и ставился вопрос об их содержании путем открытия специальных учреждений. Но конкретными сведениями о реализации данного указа, историки не располагают и поэтому возникают сомнения о его реальности. Митрополитом Иовом была построена первая «сиропитательница». До этого сироты жили вмести с взрослыми. Семье было выгодно призревать сироту, так как призреваемый ребенок становился рабочей силой, как ранее было сказано холопом. Данное начинание было всецело поддержано Петром I и он велит во всех губерниях строить подобные заведения.
Советское государство становится единственным благотворителем и берет на себя функции по обеспечению детей сирот. Следует отметить, что проблема сиротства и беспризорничества в молодой Советской России была острейшей. После гражданской войны, голода целые толпы детей бродяжничали и вызывали беспокойство у органов власти, так как поставленные на грани выживания дети как оголодавшие звери нападали стайками на граждан с целью поживится. В 1922 г., по официальным данным, в стране насчитывалось 7 млн. обездоленных детей. Огромное количество умерших детей на улице создало чрезвычайную ситуацию, которую должен был нивелировать Ф. Дзержинский.
Приоритетной задачей социальной политики современного государства остается по-прежнему оказание помощи детям, которые остались без попечения родителей.
В 2008 году был принят Федеральный закон «Об опеки и попечительстве». Принятие этого закона был необходим, с помощью него пришлось внести изменения в ряд других Федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты».
Одна из самых очевидных трудностей усыновителей и приемных родителей в современной России — это взаимодействие с органами опеки и попечительства, а также другими властными структурами. Люди, которые обязаны защищать интересы детей, к сожалению, не всегда понимают, как именно это делать.
Понятие «в интересах ребенка» трактуется по-разному и часто не имеет никакого отношения к реальным потребностям сироты.
Сотрудники опеки не проходят специального обучения: ни один колледж, ни один вуз в нашей стране не готовит специалистов сферы защиты детства.
Должности в ООП занимают инженеры, врачи, юристы, люди какой угодно специальности, кроме несуществующей профильной. Семейная и детская психология, понятия о психологических травмах и депривации, последствия влияния детдома и отсутствия значимого взрослого на развитие ребенка — специалисты не имеют даже этих базовых знаний.
Как следствие, они вынуждены руководствоваться личным житейским опытом, который, как правило, не имеет ничего общего с помощью сиротам.
В новогодние праздники 2020 года в одном из регионов России разворачивалась такая история: 17-летнюю девочку Яну забрали в детский дом из приемной семьи, в которой она жила до этого 2,5 месяца (на основании закона о временной передаче ребенка). Приемные родители хотели оформить постоянную опеку.
Яна мечтала остаться в семье, которую сама для себя выбрала — познакомилась с приемной мамой в детском доме по собственной инициативе.
Впервые в жизни ребенок жил спокойно и счастливо, в атмосфере принятия и любви. Но опека города посчитала, что подростка нужно вернуть в систему. Против воли самой девочки, против желания ее приемных родителей, несмотря на их попытки решить вопрос официальным путем.
Наперекор всякой логике — шанс обрести семью у 17-летней сироты стремится к нулю: в стране 80% сирот — это подростки, но при этом подавляющее число кандидатов готовы принять только здорового малыша.
Хотя бы по этой причине государственные службы должны способствовать тому, чтобы подростки находили семьи, а не теряли их. Но вопреки здравому смыслу — на содержание ребенка в детском доме государство тратит во много раз больше средств (от 60 тысяч до 120 тысяч рублей ежемесячно), чем уходит на воспитание в семье, даже учитывая пособия и выплаты на ребенка — чиновники поступили жестоко.
Ни участь Яны, которая в 18 лет должна была остаться одна, чтобы повторить судьбу 90% своих товарищей по несчастью, не справляющихся с жизнью после детдома, ни деньги налогоплательщиков — нас с вами — чиновников не интересовали.
Яна написала открытое письмо президенту и уполномоченному по правам ребенка, конкретная история получила широкую огласку и поддержку многих людей.
Поэтому Яна сейчас в семье. Но есть множество похожих историй, о которых сами дети не рискнули рассказать, и поэтому они закончились плачевно.
Активисты сообщества родителей детей-инвалидов и профильных НКО просят неравнодушных людей поддержать принятие полноценного закона о распределенной опеке, который позволил бы назначать недееспособным несколько опекунов, включая НКО. Для включения вопроса о принятии полноценной версии закона в список президентских поручений по итогам встречи членов СПЧ с Владимиром Путиным нужно оставить комментарии на сайте Совета.
Ранее Всероссийская организация родителей детей-инвалидов (ВОРДИ) выступила с протестом против внесения ряда подготовленных Минюстом поправок в законопроект о распределенной опеке, крайне важный для защиты прав недееспособных.
На заседании Совета по правам человека при президенте 10 декабря 2019 года главе государства был передан проект реорганизации системы взаимодействия органов опеки с семьей в кризисной ситуации и правил изъятия детей, подготовленный в БФ «Волонтеры в помощь детям-сиротам», передает РБК. Речь не идет о каком-то новом документе или законопроекте — предложения, о которых сообщается, давно известны, пояснили в благотворительном фонде.
В частности, по сведениям агентства, правозащитники предложили вниманию президента следующие решения: изъятие ребенка из семьи сделать крайней мерой, применяемой, «только если угроза исходит от родителя и неустранима»; функции помощи семье и выявления нарушения прав детей организационно разделить; ориентировать органы опеки на помощь семье в преодолении кризиса, устранение угрозы и на возвращение ребенка в семью, если родители не совершали преступлений против его жизни, здоровья или половой неприкосновенности. Предлагается удалять из семьи не ребенка, а взрослого, который представляет для него угрозу, или переместить ребенка с родителем, который для него угроз не представляет. Если ребенка все же изъяли из семьи, перемещать его не в детский дом, а к родным и близким семьи, а если таковых нет, то во временную приемную семью, пока ведется работа с его кровной семьей. Решение о перемещении ребенка должно приниматься в течение 12 часов.
«Речь идет о концепции помощи ребенку и семье в кризисной ситуации, которую мы предлагаем уже около 10 лет, — рассказала президент БФ «Волонтеры в помощь детям-сиротам Елена Альшанская. — С основными ее положениями можно ознакомиться в многочисленных публикациях. Это свод предложений, а не какой-то готовый законопроект. Мы надеемся, идея, что это надо менять, получит поддержку на государственном уровне, и готовы присоединиться к работе над необходимыми для этого документами.
Мы не предлагаем в ситуации необходимости вмешательства в семью изымать родителя вместо ребенка. Это неправильная трактовка нашего старого документа, по которому мы предлагаем изменить подход к отобранию ребенка из семьи в целом. Сегодня мы говорим об изменении подхода, потому что нам нужно изменить концепцию профилактики социального сиротства и вмешательства в семью для защиты прав ребенка.
Итак, являясь социальным институтом семья, основывается на родственных отношениях. Однако в случае потери или при отсутствии родственников предусмотрен институт опеки и попечительства. К функциям и полномочиям данного института относятся: устройство малолетних (не достигших четырнадцати лет граждан), несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, признанных судом недееспособных граждан или ограниченных судом в дееспособности граждан.
Опека и попечительство в большей мере основываются на семейно¬-правовых связях, которые подразумевают заботу о недееспособном и несовершеннолетнем члене семьи. Тем не менее, большое значение имеют гражданско-правовые признаки рассматриваемого правового института
§2. Правовая основа деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ именно этот нормативныи? обладает высшеи? юридическои? силои?, что позволяет нам сделать вывод о его верховенстве в системе источников. В ч. 4 этои? же статьи указывается, что общепри- знанные принципы и нормы международного права и международные догово- ры являются составнои? частью правовои? системы России. Однако следует понимать, что речь идет именно о правовои? системе, а не системе законодательства или права. При этом следует различать, что отдельное место во внутригосударственнои? правовои? системе занимают 1) общепризнанные принципы и нормы международного права и 2) международные договоры. Именно о применении последних говорит законодатель.
Положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ применимо и к отношениям по опеке и попечительству, что подтверждается ч. 5 ст. 3 ФЗ No 48.
Среди нормативных международных источников по вопросам опеки и попечительства можно назвать Гаагскую конвенцию об урегулировании опеки над несовершеннолетними (1902 г.) и обеспечении дееспособности совершеннолетних и попечительстве над ними (1905 г.), Гаагскую конвенцию о компетентных органах и праве, применяемом по делам о защите несовершеннолетних (1961 г.), Минская конвенция 1993 г. (ст. 33,34), Кишиневская конвенция 2002 г. (ст. 36), Конвенция Организации Объединенных Нации? о правах ребенка и др.
При изучении вопроса иерархии международных источников и внутригосударственных нормативных актов, мы столкнулись с проблемои? определения их места в этои? общеи? системе. Из буквального толкования ст. 15 Конституции РФ следует, что положение международного договора выше основного закона государства, однако это ошибочно. Полагаем, что международныи? договор занимает промежуточное место между Основным законом нашего государства и федеральными конституционными законами (ФКЗ).
Вторым проблемным моментом стал вопрос об определении юрисдикции Европеи?ского Суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) при разрешении споров по опеке и попечительству, поскольку в силу ст. 46 Конвенции о защите прав человека Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательное по- становление ЕСПЧ по всем делам, по которым они являются сторонами. Прак- тика исполнения таких решении? показала, что это не всегда соответствует Конституции РФ. В связи с чем, Конституционныи? Суд РФ 14 июля 2015 г. принял постановление, в котором он подчеркивает необходимость создания меха- низма исполнения окончательного постановления ЕСПЧ, позволяющего избе- жать противоречии? с внутренним законодательством и защищающего права че- ловека должным образом. Особую роль в нем будет играть Конституционныи? Суд РФ, которыи? при обращении к нему с запросом, наделен правом разрешать вопрос о возможности или невозможности исполнения решении? ЕСПЧ.
Анализируя нормы международного права, мы пришли к выводу, что вопросы опеки и попечительства, как правило, регулируются, исходя из привязки к праву страны, гражданство которои? имеют участники этих правоотношении?.
Следует отметить, что большинство международных договоров с участием России по осуществлению опеки (попечительства), предусматривает закрепление общего правила, изложенного в ст. 1199 ГК РФ. Определяющим здесь будет понятие личного закона участников правоотношения по опеке (попечительству). Если быть более точным, то устанавливается и отменяется опека (попечительство) по праву страны, гражданство которои? имеет подопечныи?, тогда как обязанность опекуна (попечителя) принять опеку (попечительство) – по праву страны, гражданство которои? имеет именно сам опекун (попечитель). Однако в силу ч. 3 ст. 1195 ГК РФ и ч. 3 ст. 1199 ГК РФ в случае, если подопечным является иностранныи? гражданин, которыи? имеет место жительства в Рос- сии?скои? Федерации, применимо россии?ское право, если для последнего оно бу- дет более благоприятным.
Далее более подробно рассмотрим систему внутригосударственных нормативных актов, регламентирующих вопросы по опеке и попечительству.
Безусловно, что специализированным актом по вопросам осуществления, установления и прекращения опеки (попечительства) здесь будет являться ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – ФЗ No 48). Однако, изучив работы, в кото- рых данныи? закон подвергся серьезнои? критике, мы можем утвер- ждать, что требуется серьезная его доработка, в том числе и в части установления иерархии системы источников правового регулирования опеки и попечительства.
Исходя из анализа норм ФЗ No 48, мы установили, что в основном к источникам правового регулирования большинства вопросов по опеке и попечитель- ству, относятся ГК РФ и СК РФ. Существует определенная проблема в определении их применения между собои?.
Ознакомившись с указанными нормативными актами, мы установили следующее.
1. В ч. 1 ст. 3 ФЗ No 48 указано, что отношения по вопросам осуществления опеки (попечительства) регулируются в первую очередь ГК РФ. Следующим нормативным актом назван ФЗ No 48. В ч. 2 этои? же статьи определено, что особенности установления, осуществления и прекращения опеки (попечительства) над несовершеннолетними предусмотрены СК РФ и иными нормативны- ми актами, регулирующими семеи?ные правоотношения. Тем самым закон подчеркивает специфику правового регулирования отношении? по опеке (попечи- тельству) в отношении несовершеннолетних лиц.
2. В СК РФ в ч. 3 ст. 145 СК РФ предусмотрено, что применение ГК РФ и ФЗ No 48 к отношениям по установлению, осуществлению и прекращению опеки (попечительства) над несовершеннолетними, оставшимися без родительского попечения, возможно только, если семеи?ному законодательству это не про- тиворечит. В принципе, это соответствует общеи? норме, изложеннои? в ст. 4 СК РФ, в соответствии с которои? к имущественным и неимущественным отношениям между членами семьи нормы гражданского могут быть применены, толь- ко, если это не противоречит существу семеи?ных отношении?.
Таким образом, мы считаем, что далеко не ко всем отношениям по осуществлению и установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними применимы нормы гражданского законодательства. В литературе встречается в частности мнение, согласно которому законодателю вообще стоит отказаться от гражданско-правового уклона в регулировании института опеки и попечительства именно над несовершеннолетними.
3. И, наконец, в ч. 1 ст. 34 ГК РФ, на наш взгляд, содержится прямое про- тиворечие с положениями, изложенным выше, поскольку прямо указано, что вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства по осу- ществлению опеки (попечительства) над детьми без родительского попечения, регулируются ГК РФ, СК РФ и другими нормативными актами. Тем самым подтверждается предположение о гражданско-правовом векторе отношении? по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними.
В литературе высказывается также позиция, в соответствии с которои? нормы ФЗ No 48 вообще не имеют распространение на отношения по установлению опеки (попечительства) над несовершеннолетними. В обоснование положена ст. 1 ФЗ No 48, в которои? указано, что сфера распространения данного закона – отношения, связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки (попечительства) над недееспособными или не полностью дееспособными. Как мы видим категории детеи?, оставшихся без попечения родителеи? здесь нет. В этои? связи поставлено под сомнение распространение ФЗ No 48 на установление опеки и попечительства над несовершеннолетними. Как отмечает Нечаева А. М., не совсем оправданным и эффективным является перевод семеи?но-правовых отношении? по семеи?ному устрои?ству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу, поскольку первые основаны не на отношениях делового партнерства, а отношениях, регулируемых совершенно на иных принципах. Однако в п. 5 ст. 2 ФЗ No 48 мы находим разъяснение термина не полностью дееспособныи?. К такои? категории относятся и несовершеннолетние, и лица, ограниченные судом в дееспособности по ст. 30 ГК РФ.
В связи с необходимостью устранения путаницы в определении сферы распространения норм ФЗ No 48 на всех категории? подопечных, предлагаем внести некоторые изменения и дополнения названныи? нормативныи? акт.
Так предлагаем ч. 1 ст. 1 изложить в следующеи? расширеннои? редакции: «1. Настоящии? Федеральныи? закон регулирует отношения, возникающие в свя- зи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, а также над детьми, оставшимися без попечения родителеи?». В этои? связи требуется и расширение сферы задач, стоящих перед государственным регулированием деятельности по опеке (попечительству). Так, считаем возможным дополнить ст. 4 ФЗ No 48 п. 6 следующего содержания: «6) создание необходимых условии? надлежащего семеи?ного воспитания для несовершеннолетних подопечных, а также их обучения и образования».
Изучая далее вопрос о правовом регулировании опеки и попечитель- ства, мы установили, что в соответствии с деи?ствующими правилами по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте России?скои? Федерации правовую основу деятельности по опеке (попечительству) в отношении даннои? категории подопечных составляет следующии? ряд законодательных актов России?скои? Федерации: ФЗ « Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушении? несовершеннолетних», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в России?скои? Федерации», ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальнои? защите детеи? сирот и детеи?, оставшихся без попечения родителеи?», ФЗ «О государственном банке данных, оставшихся без попечения родителеи?», ФЗ «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнои? власти», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в россии?скои? Федерации» и др. Два последних нормативных акта применимы и при регулировании вопросов по опеке и попечительству над совершеннолетними, не обладающими полнои? дееспособностью.
В связи с тем, что правовое регулирование несколько различается в отношении разных категории? подопечных следует предположить разделение опеки и попечительства на два вида: 1. опека (попечительство) над несовершеннолетними, установление, осуществление и прекращение которои? регулируется нормами семеи?ного законодательства; 2. опека (попечительство) над совершенно- летними лицами, не обладающими полнои? дееспособностью, осуществление которои? регламентировано гражданским законодательством. В связи с чем так- же можно предположить, что логично возложить и осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении этих двух категории подопечных на разные уполномоченные исполнительные органы государственнои? власти субъекта России?скои? Федерации. Например, на орган социальнои? защиты населения – в отношении совершеннолетних лиц; на орган управления образовани- ем – в отношении детеи?, оставшихся без попечения родителеи?.
Таким образом, в ходе изучения обозначенного вопроса, мы пришли к выводу о том, что институт опеки (попечительства) – это комплексныи?, межотраслевои? институт, которыи? не может быть урегулирован нормами однои? отрасли права.
Хочется отметить и еще одну проблему в вопросе правового регулирования изучаемых отношении?.
В связи с тем, что органы опеки и попечительства в настоящее время – это органы исполнительнои? власти субъекта России?скои? Федерации (ч. 1 ст. 6 ФЗ No 48), а в случае делегирования полномочии? – органы местного самоуправле- ния (ч. 1.1. ст. 6 ФЗ No 48), то встает вопрос о разграничении их компетенции. Ответ на него мы может наи?ти в ч. 3, 4 ст. 3 ФЗ No 48. Также следует учитывать и положения ст. 71 Конституции РФ, которые относят гражданское законодательство к исключительнои? компетенции России?скои? Федерации, а семеи?ное, например, находится в совместном ведении. Так, например, нормативным ак- том на уровне субъекта РФ можно определить порядок и формы сопровожде- ния семеи?, принявших детеи? под опеку (попечительство) по договору (возмезд- ная опека), однако установить права и обязанности сторон по такому договору на региональном уровне нельзя, так как это вопрос содержания гражданского правоотношения возмездного оказания услуг. Во всех случаях нормотворчества субъектов России?скои? Федерации деи?ствует общее правило: нормативные акты субъектов не должны противоречить федеральному законодательству, регулирующему отношения по опеке и попечительству.
Таким образом, отношения, регулируемые гражданским законодательством, в отличие от семеи?но-правовых отношении? на уровне субъектов РФ урегулированы быть не могут. На практике встречаются и случаи противоречия законодательства субъектов РФ федеральному. Так, например, о таких фактах было сказано в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2017 г. Так, в соответствии с приказом Департамента труда и социальнои? защиты населения г. Москвы от 19 сентября 2017 г. No 969 «О мерах по повышению эффективности осуществления контроля ор- ганами опеки и попечительства за деятельностью опекунов, приемных родителеи?» утверждены примерные формы договора о приемнои? семье и дополнительного со- глашения к нему, что своеи? ситу противоречит ч. 2 ст. 11 Закона г. Москвы от 14 ап- реля 2010 г. No 12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа вгороде Мо- скве», в котором установлено, что примерная форма договора о приемнои? семье, а также дополнительные соглашения к нему утверждаются исключительно Правительством города Москвы. Причем предписания приказа No 969 фактически ухудшают положения приемнои? семьи и могут повлечь нарушение прав как приемных родителеи?, так и приемных детеи?.
Следует отметить, что на этапе существования гражданского законодательства до принятия ФЗ No 48 такая форма заботы как патронаж рассматрива- лась как разновидностью попечительства над совершеннолетними гражданами, но нормы о патронаже в ФЗ No 48 включены не были. Как справедливо было отмечено, опека и попечительство, реализуя особые социально-правовые функ- ции, осуществляется как над имущественнои? сферои? подопечного, так и над его личностью, а при осуществлении помощи при патронаже основнои? задачеи? яв- ляется обеспечение именно имущественных прав дееспособного гражданина, основои? которого является совершение юридических деи?ствии по договорам поручения, доверительного управления имуществом и иных.
И в заключении мы полагаем на основании всего вышеизложенного внести предложение по структуре ФЗ No 48. На наш взгляд, целесообразно и юридически грамотно разделить ФЗ No 48 на две самостоятельные части (главы): одна из которых касалась бы гражданско-правовых отношении? (восполнение дееспособности гражданина), а другая, имеющая прямое отношение к семеи?ному воспитанию детеи? в форме опеки (попечительства) над ними, – находилась бы в соответствии с семеи?ным законодательством.
В ст.3 федерального закона «Об опеке и попечительстве» говорится: «1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации..
2. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации...».
